信息垄断、信息民主与信用信息
石晓军
（北京航空航天大学经济管理学院）
近来，关于央行成立具有垄断性质的征信公司的讨论非常热烈，反对声音中最强烈的当然是已经在中国征信业这块贫瘠的土地上辛苦耕耘了10年的中国民营征信企业；一些研究者也持有明确的反对意见；当然，一部分政府部门以及由政府扶持的区域性征信公司则认为在中国目前的情况下必须要依靠政府的推动，中国的征信业才会出现阶跃式的发展。本文持明确的反对意见，同时还认为所谓的“政府推动”，含义暧昧，难以成立。本文试图从信用信息垄断的危害以及信息民主的要求与作用两个角度来说明自己的若干观点。必须指出的是，这些观点仅代表我本人的个人观点，不涉及其他任何机构和个人。
一、“信息垄断”思路的延续
本人认为，构建一个附属于央行，或央行参股，甚至只是央行背景的征信公司，这是计划经济下“信息垄断”思路的延续，违背信息经济时代“新的民主范式(becker and slayton 2000)”中关于“信息民主”的要求。吴敬琏教授曾在题为《电子政务：用信息化手段推进社会主义民主政治建设》的演讲中指出：过去我国由于计划经济体制的原因，造成政府部门重管理轻服务的意识；政府习惯上处于配置资源的位置；而且呈现条块分割的特点，不仅市场的主体企业和商家不能掌握公共信息，而且各政府部门之间也相互没有沟通，使公共信息成为某一政府部门自己的“私有信息”。这几点同样适用于我国信用信息资源的现状，信用信息资源主要分布在银行、工商、税务、海关、政法、其他公共服务等部门，呈现天然的条块分割状况。迄今，至少央行、工商总局、税务总局分别以不同的方式（信息系统、条例、正式会议等）表达了对信用信息资源管理的意图，央行已经构建了庞大的贷款登记系统，并受国务院委托起草征信行业管理条例；工商总局在“整顿市场秩序”的大旗下制定了企业信用监管指标体系，税务总局也于8月份正式出台《纳税信用等级评定管理试行办法》。一时间热闹非凡。在我看来，这只不过是各个部门以不同的、冠冕堂皇的理由圈定自己的权力领地而已。政府对信用信息资源的取向在总体上仍然是“重管理轻服务”，这从首先就要制定所谓的“征信行业管理条例”就可以看到，中国政府面对尚未兴起的信用信息服务行业，首先想到的是“管理”，而没有首先想到信用信息的自由、民主与公正。
二、信用信息垄断的四大危害
信用“信息垄断”容易导致“信息垃圾”、“信息操纵”、“信息腐败”、和“信息滥用”四大问题。信用信息是一类特殊的信息，它具有历史依赖、即时更新、可验证、实质影响性等几个特点，所谓实质影响性是指它会对决策产生重大影响，从而实质性地影响到相关各方的利益，而不仅仅是一个描述性的、无关痛痒的信息。信用信息的这些特点决定了信用信息垄断容易产生上面的四个问题。
垄断的一个特点是效率不高，勤勉程度不高，尽管信用信息的垄断有利于历史依赖信息的累积，但是，即时更新的能力、动力和主动性就比较欠缺，对信用信息的使用者而言，即时信息的重要性要远远高于历史的信息，所以，信用信息垄断带来的勤勉程度不高，很容易导致信息更新速度慢、信息陈旧等问题。对于需要即时信用信息的主体而言，过时的信息实际上就是信息垃圾。
信用信息的垄断赋予了拥有者操纵信用信息更多的机会，如果信用信息垄断者与市场中某一种类型的主体利益攸关，为了自己的利益着想，我们不能排除它会为这一类主体操纵其信用信息，以便它们可以以更低的成本获得信用。同时，市场中的一些主体还可以通过贿赂的手段要求信用信息垄断者美化其信用信息。信息操纵和信息腐败的结果也是产生信息垃圾，最终使这个市场本身的信用不高，没有人真正相信信用信息的有效性、可靠性，也就没有人愿意使用这个系统产生的信息，没有需求，这个市场也就不复存在了。
信息滥用是一个更加值得注意的问题。由于信用信息是具有实质影响的信息，它尤其对消费者个人而言是极端敏感的，这样的信息过分集中地掌握在单一的机构手中，容易出现以非正当的方式使用这些信息，利用信息的掌握操纵或者要挟相关对象。
三、信用信息垄断与我国政府改革思路相悖建立具有政府背景的垄断性征信公司与新一届政府确定的政府部门的定位相悖，也与党的十六大报告中关于政府部门改革的思路相悖。新一届政府给政府部门的定位是十六个字“服务、协调、规范、监管”。服务是第一位的，实际上是要求各级政府要转变思路，由原来的“重管理轻服务”转向“重服务重监管”。就我个人的理解，“管理”和“监管”的最大区别在于，管理是什么都管，而监管只管“坏”的，就是保证坏的不发生，其他的由市场自己运转。建立具有政府背景的垄断性征信公司显然与新一届政府重服务重监管的要求是违背的，因为公司是要以追求利润为天职的，而不是服务。党的十六大报告也明确指出“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”这同样也是要求政府部门要改变计划经济体制下重管理轻服务的行政方式。建立具有政府背景的垄断性征信公司作为传统计划经济体制下信息垄断思路的延续，与十六大关于政府职能转变的要求也是背道而驰的。
四、信用信息民主是正确的改革方向
信用信息独裁和信用信息无政府并存是我国信用信息服务市场低效的根本原因，改革的正确方向应该是走向信息民主。信息民主是相对于信息独裁和信息无政府两种状态而言的。信息独裁是指只有极少数的机构、个人掌握和控制着信息资源；信息无政府状态是指信息资源分布处于分散、混乱的状况；信息民主则是指信息处于可以自由流动、可控的状态。信息独裁不仅低效，而且还会有其他的后果。信息无政府状况的低效是不言而喻的。不客气地说，我国现在的信用信息资源的分布状况，从总体上来看，实际上是处于信息无政府状态。各类主体都可以构建一个自己的系统，工商的有工商的系统，央行有央行的系统，税务有税务的系统，甚至不同级别的地方政府也有自己的系统，典型的“一哄而上”的中国模式。雪上加霜的是，信息独裁和信息无政府是相依相存的。从整个国家的角度来看，我国的信用信息处于信息无政府状态。但从民营征信企业、信用信息服务市场竞争的角度来看，上述各类相关政府部门又处在信用信息垄断和独裁的地位。信用信息独裁和信用信息无政府两者的复合导致的结果是，从微观的信用信息服务市场来看，公信程度不足、缺乏市场需求拉力、整体效率低下；从整个国家的角度来看，信用信息服务（包括征信、信用评价、信用管理服务等）在我国整个金融体系中无足轻重、微不足道，作为金融市场的三大守门员（良好的公司治理、宏观监管部门、中介）中的重要一员，在中国处于如此尴尬的地位，难道不能说明问题吗？因此，我国要想信用信息服务行业在我国的金融体系，特别是正在进行的投融资体制改革中发挥应有的作用，就必须要改变信息独裁和信息无政府状态同时并存的局面，回到信用信息民主的正确、高效的轨道上来。
五、信用信息民主既是权利也是效率
信用信息民主既是权利也是促进效率的机制。就我个人的观点，信用信息民主可以从两类主体、两个方面来理解。两类主体当然是相对于信用信息垄断者、独裁者而言处于弱势地位的主体，一是被征取信用信息的对象，包括消费者和被征信企业；二是信用信息服务市场上处于非垄断地位的征信企业，在中国尤其指民营的征信企业。两个方面是指权利与效率。
对于被征取信用信息的主体而言，信用信息民主包含的权利主要有知情权、抗辩权、限制权、申诉索赔权。知情权主要是指可以随时免费查阅关于自己的信用信息和信用报告；抗辩权主要是指对信用报告中不准确信息提出异议、在充分的证据支持下要求修改信用报告的权利；限制权主要是指在某些情况下对自己的信用信息使用有合理的限制的权利，以杜绝信用信息滥用；申诉索赔权是指对不正当使用信用信息以及不准确的信用报告造成的损失有申诉和索赔的权利。
对信用信息服务市场上处于非垄断地位的征信企业而言，信用信息民主包含的权利主要是指对公平竞争市场的要求权。由于信用信息产生的特殊性，必须用法律的形式明确规定任何政府部门都不可以建立垄断性质的征信企业。
鉴于以上认识，本人认为，中国要促进信用信息服务行业的发展，首先要做的倒不是制定什么“征信行业管理条例”。这实在是典型的计划经济思维，行业还没有真正形成，就忙着设计权力的“租”，瓜分“管理权”。当务之急要通过立法保护信息民主。我认为这个法的灵魂应该有两点，一是保护被征信对象，尤其是个人消费者的信用信息民主权利；二是限制信用信息服务业的信息垄断。在这个法的民主与效率精神引导下，中国的信用信息服务市场才会真正兴起。否则，中国的信用信息服务市场将永远会处于半死不活、可有可无的生存状态。
要理解信用信息民主是促进信用信息服务市场效率的重要机制，其实很容易。首先从竞争形态来说，信用信息民主意味着的是一个公平竞争的市场，相对于垄断的市场效率自然要高。从信用信息流动来看，信用信息民主能够促进信用信息的流动，提高信用信息的使用效率。再从信息加工角度来看，中国的民营征信企业已经在这个市场上摸爬滚打十多年了（比如著名的民营信用信息服务公司新华信成立于1992年，迄今已经成为中国民营征信企业中市场份额最大的企业），对客户的需求有着深刻的理解，在信用信息的调研、加工、分析方面都积累了丰富的经验。最重要的是，信用信息民主带来的公平的市场竞争还能够促成信用信息服务的创新，大大提高效率。比如新华信推出的俱乐部形式的“信用联盟”就是一个多方多赢的创新模式，既是一个鲜活的信用信息来源，又是一个有效的信用监督机制。
再从被征信对象来说，出于对自身利益的关注，他（它）会较深地介入征信的过程中，提高信用信息的准确性。同时，由于被征信对象有声张自己正当权利的法律依据，征信企业在征信过程中也会更加勤勉，更加小心地寻求证据。这两方面合在一起可以极大地促进信用信息服务产品的质量。信用信息服务市场是一个典型的“供给产生需求”的市常如果信用信息服务企业的产品质量好，对相关主体的决策确实有实质性的帮助，这个市场就能够形成，否则这个市场中的需求总是不能激发出来，这个市场也就实际上难以形成。信用信息民主能够在机制上保证效率、保证质量，从这个意义上来说，信用信息民主也是我们的必然选择。
六、法律、标准、平台
法律、标准、平台应该是政府的三大任务。根据上面的分析，我认为政府目前首当其冲的任务有三点，一是制定《信用信息公平法》；二是制定信用信息的相关标准，统一信用信息的表达方式，促进信用信息的使用效率；三是结束信用信息的无政府状态，整合信用信息资源，构建中国信用信息平台。
关于法律的问题我在上面的一点中已经说明了。
标准的问题也很重要，我认为标准是两个层面的，一个是信用信息体系建设的标准。这个标准的制定是为了保证不同部门、不同地方的信用信息体系之间的互连互通，目前的情况是各部门的信用信息系统各自为政，各个地方政府建设的信用信息系统也是凭自己的想象，各类信用信息系统分而治之的局面意味着将来信息整合的高成本，为了避免这个问题愈演愈烈，信用信息系统标准的制定迫在眉睫。第二个层面的标准是关于信用信息表达方式。现在，民营的、政府的、外资的征信企业提供的信用信息的表达方式千差万别，这不仅会让使用者无所适从，增加分析成本，同时也让使用者难以判断产品之间的优劣，难以权衡价格和质量的比较，不利于市场的竞争。比如，所有的信用信息服务公司提供的信用报告都是分等级的，有普通报告、深度报告、vip报告等，不同等级的报告包含的信用信息的详细程度是不同的。现在的情况是，不同的公司根据自己的情况确定不同等级的报告包含的信息内容，也许这家公司的深度报告包含的内容只能和另外一个公司的普通报告相比，如此等等，这种混乱的局面非常不利于消费者比较不同公司提供的报告的价格。再比如，信用报告通常都有信用评价的结果，有的公司采用aaa、aa、b等记号表示，而有的公司用1、2、3等记号表示，各个等级的具体含义是什么，不同公司之间的评价结果如何对照等问题都是需要规范的。也许有的人会认为这种细节性的问题让市场自己取舍，最后留在市场上的就会成为事实的标准，但是别忘了，这个市场在中国实际上还没有真正形成，政府如果能够利用这样的标准规范这个市场中的产品，减少使用时的混乱，自然是有利于这个市场的形成和效率的提高的。
目前，对政府而言，最艰巨的任务是信用信息资源的整合。我与陈殿左先生合作的《我国信用信息体系建设创新研究——以企业主导的方案》一文（《财经研究》2003年第9期）指出，政府主导信用信息体系建设存在着公共物品——信息质量、商业激励——政府职能的两对矛盾，这两对矛盾使得我国的信用信息资源整合困难重重。我提出的解决思路是，在体现信用信息民主与效率的《信用信息公平法》框架下，采用适当的激励方式促成信用信息资源的汇总和转移的机制（详见上文）。
七、结语
最后，我还是愿意用那句话作为结语：“巨大的创造力蕴藏在企业主体活生生的经济实践之中，给他们一点自由，他们将还给你一个产业的繁荣和信用风险的全面减少！”（见上文）。我们真心期待着中国信用信息服务业的民主、效率与繁荣！