中国低调试建“行贿黑名单”
到目前为止“行贿黑名单”并非一个通用的信用认证系统。那些职业经理人或建筑公司即便被个别地区的“黑名单”登记在册，亦不会影响他们在其它地区继续承包工程的资格尽管并没有在全国范围内得到推行，但是外界普遍对最高人民检察院近日联合建设部、交通部、水利部等三部门试行的“行贿人犯罪黑名单”制度报以很高的期望。
这项以“在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询”为名的试点工作，被外界通俗地称为“行贿黑名单”制度。
其核心内容是检察机关对工程建设领域的行贿犯罪案件，在法院作出生效有罪判决、裁定后，及时进行录入，建立行贿犯罪档案查询系统。有关部门在工程建设项目立项、勘察、设计、施工、监理、材料物资设备采购等过程中，可以向参与上述承发包活动的从业单位或个人住所地的检察机关查询有关工程建设从业单位或个人有无行贿犯罪记录。对经查询有行贿犯罪记录的单位或个人，依照法律规定和管理职权，根据不同情况作出相应的处理，严重者将被限制永久进入本地区或者本行业的建筑市场。而对于表现良好的被记录在案者，只要在规定的时间内没有再次被发现行贿的行为，亦可从“黑名单”中删除。
此次制度的试行范围，除了三个试点部门之外，还包括江苏、浙江、重庆、四川和广西等五省(市、自治区)。
“新制度的推行将为遏制建设工程领域内严重的腐败行为提供一个契机。”清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明如是评价说。
被缩小的“黑名单”
“行贿黑名单”制度起源于宁波市北仑区人民检察院。北仑区检察院副检察长许尚金向记者介绍说，2002年初，北仑区检察院将1998年以来查处的90多名行贿人的相关资料收集、整理成册，形成行贿人资料库，并在此基础上，选择出情节恶劣的17人组成“行贿人黑名单”，以此向有关单位提供以行贿记录查询为主要内容的“诚信咨询服务”。
许尚金告知记者，被关注对象是否会被列入“黑名单”的标准有四条：一、因行贿罪而被法院判刑的；二、虽未判刑，但法院判决认定的，贿赂事实中行贿数额达到五万元以上的；三、被检察机关查实，有两次以上行贿记录的或行贿三人以上的；四、检察机关已有确凿证据证明其有行贿事实，但本人未主动交代或拒不承认的。
据许尚金称，这些措施给北仑区建筑市场的参与者以很大的震动。
宁波的试验引发了最高检的关注。2003年末，最高检相关部门邀请部分专家就此制度举行了专题论证会。曾经参加过论证会的中国政法大学刑事司法学院教授王平告诉记者，与会专家对新制度大都持一种积极肯定的态度，但也提出了不少改进意见。其中之一就是：未经法院判决的行贿嫌疑人，检察院是否有权将其列入“黑名单”？
王平教授当时提出，如果只有行贿嫌疑，而证据不足，则只能按照“疑罪从无”的原则，不能搞“有罪推定”，即便是那些检察机关认为行贿证据确凿无误但未经法院认定的案件。“预防和打击犯罪与保障人权之间必须有一个底线，这是谁也不能突破的。”王平强调说。
经过近一年的论证和准备，最高检在试行“黑名单”制度时，显然吸取了专家们的观点：在通知中，“行贿犯罪档案查询系统”的录入范围被限定在“法院作出生效有罪判决、裁定”的范围内，而北仑区检察院在当初在推行“黑名单”制度时所设定的另外三个范围则被排除在外。这显然是一个权衡各种利弊之后的做法。
“震慑”作用大于“处罚”
尽管避免了司法上容易引发争议的内容，但由此带来的影响却不能不使人担忧。国家检察官学院教授周其华告诉记者，虽然在刑法中既规定了受贿罪也规定了行贿罪，但在司法实践中，行贿罪和受贿罪的判处却有很大差别。根据政策，国家更注重打击受贿者，尤其是国家工作人员受贿。对于行贿人，没有特殊原因一般不追究。在法律规定中，也同样存在重受贿轻行贿的倾向。例如受贿5000元就构成犯罪，但构成行贿罪则需要10000元。因此就会出现受贿者构成了受贿罪，行贿人却不构成犯罪的现象。
另外，在许多人的观念中，行贿者之所以行贿也多是出于被逼无奈，因此，只要在追诉之前主动交待行贿事实的，多数不被追究。除非案件性质恶劣，行贿数额特别巨大，在受贿人承认，行贿人反而不承认的情况下才追究。
许尚金副检察长则谈到，在实践中行贿罪的查处会有很多难点，在行贿人知道自己会被定罪的情况下，往往会采取拒不承认的态度。而一旦行贿者与受贿者达成了攻守同盟，案件的取证、侦破就更加困难。因此在办案过程中，检察机关会根据政策对一些主动认罪，或对破案有功的行贿者作不起诉处理。当初在确定黑名单时，之所以有纳入范围之争，也正是基于上述实践情况。
针对这种困境，北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授坦言，新制度若想取得实质效果，操作性仍有待提高。李成言认为，行贿犯罪者大多采取“暗箱操作”手法，能够被法院判罚的数量有限，因此新制度更多的是对那些没有上“黑名单”的人起到震慑作用，使他们时刻感受到被列入“黑名单”的威胁。“这就好比订立了一种游戏规则，把一些人拒之门外的同时，也警示了大家：如果不遵守规则，谁都有可能被从位置上罚下去。”
剑指腐败重灾区
实际上，建筑工程领域中的腐败问题已经愈来愈成为众人关注的焦点。就在不久前召开的“建设领域的诚信与反腐败研讨会”上，长安保证担保公司总裁刘智向外界披露，据有关方面统计，我国金融领域60%的坏账与建筑行业有关，已发生的腐败大案要案中，涉及到一些省部级领导的，又有多半与建设工程领域项目有关。
在年初中纪委进行的反腐民意调查中，建筑工程领域被群众选为5大腐败领域之首。
正是在这种背景下，最高检、建设部、交通部、水利部推出了“行贿黑名单”制度。清华大学廉政研究所任建明副主任分析说，新制度的推行实际包含了数个方面的战略部署：一方面是在重点领域进行重点防控：率先进行试点的建设、交通和水利三个部门都是大型建设工程众多，容易孳生腐败的领域。第二个方面为全国推广积累经验，为其他省市的顺利推行提供参考；第三个方面则是把预防的关口前移，从注重事发查处向注重事前预防转移。
这一思路正与近来司法界要求加强对行贿者惩处力度的呼声暗暗相合。中国政法大学王平教授认为，在国外的司法实践中，对行贿者的惩罚有相当严格的规定，与切实的制度保障。他举例说，新加坡的法律中就有规定，如果有人行贿，被行贿对象仅仅拒贿是不行的，还必须将行贿人举报到司法部门，否则一样会受到法律的追究。“此举对打击行贿者起到了很好的作用。”
有业内专家指出，新制度的出台甚至可以“救活”一些业已存在的预防措施。比如，曾在部分地区推行的建筑承包单位签订“双合同”(即普通承包合同＋廉政合同)的措施，即因缺乏相应的处罚机制导致效果不佳而为人所诟病，新制度的出台可在一定程度上弥补原有措施的缺憾，有助于构建一个更加合理的反腐制度体系。
期待全国共享的信用认证系统
据了解，全球著名的反腐败非政府组织“透明国际”已在其网站中，对中国出台的此项新制度进行了重点介绍。新华社转引该组织的言论称，在建筑领域实行把行贿者列入“黑名单”的做法，是中国在继采取公开招投标和建筑有形市场方法以后，最近在公共采购领域所进行的改革的一部分。
该组织还建议说“中国政府禁止腐败的建筑业者承揽工程是一个积极的步骤，表明了政府打击和制约腐败的决心。此举为其他国家和一些国际组织树立了很好的榜样，他们也应该采取更加有效、透明的‘黑名单’制度。”
尽管国际评价甚高，但是新制度在短期内能够发挥的作用却尚难评估。到目前为止“行贿黑名单”并未成为一个通用的信用认证系统。相关职业经理人或建筑公司即便被个别地区的“黑名单”登记在册，亦不会影响他们在其它地区继续承包工程的资格。
任建明副主任呼吁说，应该尽快构建一个全国联网的信用认证系统，不单单在建筑领域，在医疗卫生、金融等领域内亦应如此，凡是有不良记录者都将会在各自的领域中受到相应的限制。对此，许尚金还提到了其初步构想 已经记录在区检察院“黑名单”中的行贿者，根据其行为的严重性，评估后决定是否上报到市检察院，继而市级检察院从中挑选上报到省级检察机关，如此类推，那些情节恶劣，影响重大的行贿者就会被列入全国的查询系统。
“如此一来，他们在全国都不会再有市场。”许尚金说。本刊记者/孙展
中国《新闻周刊》2004年06月08日