吴敬琏：向富人开枪后果很严重(1)
——吴敬琏、高尚全、江平、许小年四人谈
主持人语
10月8日至11日在北京召开的十六届五中全会，提出了中共中央关于制定“十一五”规划的建议。由是，加快转变经济增长方式，引人注目地成为“十一五”时期的战略重点；而为了转变增长方式，进一步转变政府职能、让市场机制在资源配置中发挥更大的作用，也成为改革的方向。
转变增长方式和转变政府职能的话题，并非始于今日。然而，多年悬而未决之后，当前的形势似乎已把中国推到非解决这个问题不可的位置。要解决这个问题，政府必须自我改革，整个社会亦需共同参与；说中国经济的长期健康发展与此息息相关，当不为过。
为了梳理问题，澄清困惑，展望前景，近日邀请了国内经济学界和法学界的四位专家展开面对面的讨论。他们是：国务院发展研究中心研究员吴敬琏、中国经济体制改革研究会会长高尚全、中国政法大学终身教授江平、中欧国际工商学院教授许小年。
从他们各自意见的切磋砥砺之中，或许可以窥见转变增长方式和转变政府职能问题的关键所在。
无法回避的问题
《财经》：转变经济增长方式和转变政府职能，现在已经被提升到国家发展的战略重点的高度。这个问题是从何而来、又怎样发展到今天这个位置的？
吴敬琏：转变增长方式是上世纪60年代后期前苏联最先提出的，可是直到苏联解体，他们的增长方式始终没有转变过来。中国经济学界也早在那时就已经引进这个概念，但政府只是在改革开放以后才逐渐意识到问题的重要性。
转变增长方式问题首先是在制定“九五”计划(1996年-2000年)时由国家计委提出来的。中央在作出“九五”建议的时候认真考虑了这个问题，提出实现“两个根本转变”，即经济体制转变和增长方式转变的任务，并且指出实现经济体制转变是实现增长方式转变的关键。这个理念是很先进的。由于1993年中共十四届三中全会以后，宏观经济改革取得不错的成效，“两个转变”在“九五”计划期间取得了一定的成绩。
“十五”计划提出了以结构调整和结构优化为主线。按理说，这与增长方式转变是一个路子。问题在于，产业结构由谁来调整和向什么方向调整：是更多地发挥市场的基础性作用，还是一切由政府来指挥和操办。如果按前一方向，经济结构就能够向优化的方向走，实现经济学所谓“帕雷托改进”；如果按后一种办法去做，实际上是从改革开倒车。由于旧体制的遗产像各级政府继续掌握很大的资源配置权力、土地等生产要素价格严重扭曲等没有得到清除，有些地方在执行中实际上变成了由各级政府官员按照自己的意愿去调整结构，大搞“形象工程”和“政绩工程”，这就引发了一系列问题。
高尚全：对这个问题首先要有清晰的理论认识。什么是“社会主义市场经济”？按照十四届三中全会的提法，是“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。这里有几个问题需要深入研究：一是宏观调控是资源配置的前提条件，还是市场经济的重要内容？二是资源配置的主体是政府还是市场？是政府主导型的还是市场主导型的市场经济？三是谁代表国家进行宏观调控？国务院当然代表国家，但地方政府也自称代表国家，大家都来代表国家进行宏观调控，行不行？
另一方面，市场经济下创造财富的主体是企业和个人。过去计划经济年代，政府是创造财富和投资的主体，通过国家财政把纳税人的钱收起来，然后在各行各业投资；老百姓则把钱存银行，银行就把这些钱大部分贷给国有企业。企业借钱的时候就没有还的打算，认为无非是从国家的一个口袋进到另一个口袋里。
国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的体制，现在难以为继了。政府的角色应当转换为创造市场环境的主体，企业和个人才是创造财富的主体，这样财富的源泉才能充分涌流出来。
许小年：为什么前苏联提出要转变增长模式却解决不了？为什么我们提了这么多年也解决不了？因为现有的增长模式有一个非常坚实的基础，即政府主导资源配置。只要政府仍然主导资源配置，增长模式就不可能转换。
政府配置资源的目标函数不是效率，一定是别的指标，例如速度、规模、市政形象等等。这就决定了政府配置资源不可能、也不应该是追求效率最大化的。政府的功能主要是实现社会目标，而不是盈利。因此，只要政府配置资源，就会追求速度、规模，具有很强的规模扩张冲动，从源头上就忽视效益。只有民间办企业、建工程，才会追求效率的最大化。
解决增长模式转变的问题，政府要逐步退出经济；要弱化政府配置资源的功能，让市场和民间发挥更大的作用。前苏联没有做经济体制的根本改革，所以不可能实现经济增长方式的转变。中国改革进行了20多年，有了很好的开端，下一个课题是政府如何从资源配置的领域中退出来，这是实现增长模式转变的最重要前提。
《财经》：中国目前的政府和市场之间具体处于一种什么样的关系？这种关系朝什么方向发展有利于中国经济的可持续发展和社会进步？
吴敬琏：现在各级政府在土地、信贷等资源配置中仍然有过大的权力，这是改革还不够彻底的结果。例如，由于银行改革没有到位，各级政府实际上对银行信贷发放仍然有很大的影响力。许多地方的做法是，由领导班子开“办公会议”决定项目，要银行给予支持。又例如“十五”计划时期各级政府掌握了一项新的重要资源——土地的批租权力。加上与政治周期重合，有些地方急于出“形象”、出“政绩”，于是投资项目纷纷上马，大量投入土地、资本等资源来实现改善“形象”和增加产值的目标，很快就造成了2003年-2004年的经济过热。这使“十一五”不能不重提增长方式的转变问题。
许小年：尽管中国有了一个社会主义市场经济的大模样，但目前市场能够发挥较大作用的仅仅是产品和服务市场，三大要素(土地、劳动力、资本)的配置还是政府主导。土地的一级市场几乎由政府垄断。劳动力特别是职业经理人的配置方面，国有企业的高层主管大多数由政府指定而不是在市场上选聘。资本市场过去有股票发行的配额制，现在有核准制；企业发债还是要政府批额度；上市公司主体仍然是国有企业；政府对资本市场有很大的影响。
有数据表明，银行信贷资金中，国有企业大概拿走50%以上；就投资而言，全国固定资产总投资来自于政府、国有企业以及国有控股企业的也在50%以上。除了直接控制的资源，政府还通过价格管制，包括存贷款利率、汇率、股市的市盈率，间接进行资金配置。所以从总体上看，中国经济要素配置的市场化程度还很低，需要进一步的改革。
要继续深化改革特别是要素市场的改革，政府不仅要退出产品市场，也要逐步退出要素市场，让市场根据效益原则在要素配置上发挥更大作用。政府退出还意味着解除价格管制，让价格反映资源的稀缺程度。现在的增长方式的基础是什么？廉价的能源、原材料和资金。价格管制的结果是人为扭曲资源的真实成本，助长了浪费资源的倾向。
高尚全：政府的主要职能是公共产品的提供者、良好市场环境的创造者、人民权利的维护者。政府职能的本质是服务。因此，建设服务型政府是政府改革的重要目标。
建设服务型政府，首先是要为老百姓提供公共产品、搞好公共服务。现阶段存在着的是公共需求的全面、快速增长与公共产品供给严重不足的矛盾。因为人均gdp到了1000美元的时候，大家对于公共产品的需求会快速全面地增长；但政府热心于私人产品而非公共产品，导致公共产品提供严重不足。为了适应公共需求的全面快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来，切实解决好民生问题。
市场经济中的政府职能
《财经》：看来增长方式的转变要归结到政府职能的转变。那么转变政府职能的关键在什么地方？
高尚全：需要从根本上解决政府在经济生活中的所谓越位、缺位、错位问题。政府“越位”——当了运动员而不是裁判员；现在的重要问题是，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事。“缺位”——政府的职能本来要提供公共服务和公共产品，首要的是提供法律和秩序，但不少应该由政府管理的事却没有管好。“错位”——投资主体本该是企业和个人，而一些竞争性产品政府却充当了投资主体。这是改革不到位的重要原因。
要转变政府职能，必须要做到的是，“越位”的要退下来，“缺位”的要补上去，“错位”的要改过来。
《财经》：很多人认为，这些现象在地方政府身上表现得尤其明显，比如说，地方政府为了追求政绩什么都干。对此应当如何理解？
吴敬琏：有人误解说经济过热的原因只在于各个地方有扩张冲动，毛病只出在地方政府。我看这是一种不正确的判断。地方政府和任何一个社会主体一样，需要考虑自己和本地区的利益，问题的症结在于，人们在什么样的体制环境下去争取自己的利益。设定适当的体制，使局部和整体能够“激励兼容”，这就是中央政府的事情了。现有制度存在许多不合理的地方。例如，把产值增长看成最重要的政绩指标，对土地、贷款等生产要素规定了过低的价格，等等，自然会鼓励各级官员不惜资本和其它资源耗费去追求“形象”改善和产值增长。
现在有一种说法，认为只要制定出一套全面的考核指标，就能防止各级政府只追求产值增长。西方经济学家讨论研究全面的人类发展或社会福利指标已经几十年了，至今还没有制定出公认的良好指标体系；更何况这里要的不是一种研究性的指标体系，而是考核用的指标体系，更是谈何容易。
我看更容易见效的解决办法，还是毛泽东在和黄炎培关于历史周期律的谈话中所提出的那一条，就是实现民主。要让各级政府官员都受纳税人，即全体成年公民的代表的监督。专注于产值增长、而不顾资源耗竭、环境破坏等损害群众切身利益的做法就很难行得通了。因为任何只靠由上而下的考核，而没有作为社会主人的群众有效行使民主权力，是管不住官员的越权行为的，更没办法保证所有官员都自觉自愿地为大众谋福利。
许小年：现在有一种看法很流行，认为给地方政府或者国有企业“设计”一套考评体系，就能解决问题。其实不可能找到一套完美的指标，最好的评价体系是市场。
市场上那么多企业给职业经理人打分，综合分数就是总经理的工资，这就是最准确的指标。这也是为什么要发展劳动力市场的原因，市场给出总经理的价格，给出专业人士的价格。在价格信号的指导下，人力资源得到有效的配置。同样的道理，地方政府最好的评价体系是老百姓的打分，是民众的满意度。
《财经》：政府发挥作用的另一个途径是影响产业。最近，中国几个比较重要的行业，像资源和能源产业，相继出台了一些产业政策。其中非常重要的一条，是设立严格的市场准入的行政许可制度，反而强化了政府的主导作用，同时，真正的垄断大企业仍然可以设立新厂。怎么看待这些打着贯彻中央政策旗号的产业政策呢？
吴敬琏：这不符合十四大“市场要在资源配置中起基础性作用”的决定，也不符合市场经济法治的一个基本理念，即“非禁即入”。“非禁即入”意味着从事一切不损害他人利益的活动，是每一位公民的天然权利，并不需要行政许可。因此只要法律没有禁止，公民都有权自动进入，而不是说人民只能干政府批准你干的事情。像最近的手机生产核准制就非常严苛，条件包括技术、资本、土地等等。最近中央全会的决定指出，“政府不该管的坚决不管”。问题是，首先必须明确什么是政府不该管的。“产业政策”泛化的结果是，政府管的事情越来越多。即使是日本这样一个产业政策大行其道的国家，产业政策也是一个存在很大争论的问题。在我看来，可能还是反对产业政策万能的意见比较正确。
现在认识和实践上还有一种误区，就是把产业政策等同于宏观调控。这种说法完全搞乱宏观调控的概念。宏观调控是总量的调控，指用货币、财政等宏观经济政策调节社会总需求，而不是去管具体部门的发展和企业的运营。现在有一种倾向，把任何政府的管理、干预都叫宏观调控。这样一来，就把所有的行政干预都说成是必要的、合理的了。
许小年：关于监管、垄断、市场准入，美国经济学家施蒂格勒(georgestigler)在上世纪60年代对电力行业做了一个经典的研究，发现凡是实施电力监管的美国各州，电价比没有监管的各州还高。他提出“监管俘获”的理论解释这种现象，即垄断厂商把监管当局和政府俘获了，监管当局成了维护垄断厂商利益的工具。
这个说法现在基本被学界接受，施蒂格勒也因此获得诺贝尔经济学奖。这个理论对我们理解中国的情况很有帮助，我们有没有监管俘获的问题？监管是削弱了垄断，还是制造了垄断、巩固了垄断？
来源:《财经》