四大突破寻求税企双赢
国家税务总局近日发布《税收减免管理办法（试行）》（以下简称《办法》）后，引起了媒体、各级税务机关和纳税人的高度关注。不少媒体纷纷以《税收减免有了统一管理标准，减免税类型更合理》、《我国法定减免税不再层层审批》、《减免税年审制将取消》等大标题作了简明报道。权威人士称，《办法》从今年10月1日实施后，对规范减免税管理，切实保障纳税人的合法权益具有重要意义。税务机关管理减免税的方式，纳税人办理减免税程序等方面将发生巨大变化，减免税管理新格局即将形成。
法规解读：《办法》有四大突破
国家税务总局的权威人士在接受记者采访时指出，减免税是税务机关税收征收、管理和检查中的重要工作，任务非常繁重。以前减免税管理办法只是分别在增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税等有关税种的具体规定中体现，缺乏统一管理标准。客观上存在减免税审批和管理中程序繁琐、责权不清的问题。
国家税务总局按照国务院有关国家行政审批制度改革的精神和要求，从加强依法治税，强化科学管理，优化纳税服务出发，制订了第一部适用于各税种减免税的《办法》，目的就是要建立审批程序简化、审批标准明确、监督有力、行为规范、运转协调、公平透明、廉洁高效的减免税管理体制。《办法》有以下几大突破：
首先，合理划分减免税类型。《办法》首次明确把减免税的类型划分为备案和报批两种类型。该人士指出，我国各税种中都有数量不等的减免税规定，不同税种的减免税管理办法也不同。随着国家行政许可审批制度的改革，取消了不少涉税审批项目，国家税务总局相应制订了一大批后续管理办法。因此在减免税方面，就存在需要审批和不需要审批的两种减免税，需要审批的减免税必须规范程序和权限；不需要审批的减免税也需要明确、统一管理办法。
备案类的减免税是指法律、行政法规明确规定的减免税，纳税人只要达到相应条件，就可以享受相应的减免税待遇。这类减免税具有普遍性，减免税的条件由法律、行政法规作出了清晰界定，符合条件的纳税人数量众多。这类减免税取消审批后，既减轻了税务机关的工作负荷，提高了工作效率，也减轻了纳税人的负担。现实中审批仅是走一个形式，没有实质意义。
报批类减免税是指纳税人根据相应的税法和税收政策规定向税务机关提出申请，税务机关按照规范的程序和权限审核后确认批准的减免税，即通常意义上需要个案审批的减免税。
据记者了解，国务院保留的非行政许可项目中的减免税项目，比如出口货物退免税审批，外商投资企业分阶段投资或追加投资享受税收优惠审批等，以及《办法》附件中《企业所得税减免税审批条件》中所列的减免税项目，肯定属于报批类减免税；国务院分批取消和调整行政审批项目中涉及的减免税项目，比如中外合资高新技术企业定期减免所得税审批，外国企业和外籍个人向中国境内转让技术取得收入免征营业税审批等，属于备案类的减免税。
但是，具体哪些减免税属于备案类，哪些属于报批类，下一步将作进一步明确和规范。
其次，规范了审批手续，简化了程序。划分备案和报批两种减免税的主要目的，就是根据不同的类型制订不同的管理方法，以提高工作效率，方便纳税人。主要变化有：备案类减免税不再需要纳税人向税务机关提出申请，不再需要层层审批，只需要纳税人向主管税务机关申报有关资料备案即可。此举可大大减轻纳税人和税务机关的工作量，提高了效率。对于报批类减免税，过去需要纳税人首先向主管税务机关提出申请，然后层层审批，新的规定是纳税人可以直接向有权审批的税务机关申请，减少了中间环节。
第三，纳税人合法权益得到切实保障。过去，纳税人同时从事减免税项目与非减免税项目的，如果不能分别核算或核算不清，不得享受减免税优惠政策。此次《办法》调整为：纳税人同时从事减免税项目与非减免税项目的，应分别核算，独立计算减免项目的计税依据以及减免税额度。不能分别核算的，不能享受减免税；核算不清的，由税务机关按合理方法核定。新规定考虑到复杂的经济生活现实，比如有些企业因为客观原因，很难对免税项目与非减免税项目耗用的水、电和人力进行清晰核算，对这种情况如果一律不予减免税很难让纳税人接受，新规定无疑对纳税人是有利的。其次，《办法》规定，纳税人依法可以享受减免税待遇但未享受而多缴税款的，凡属于无明确规定需经税务机关审批或没有规定申请期限的，纳税人可以在《税收征管法》第五十一条规定的期限内申请减免税，即纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可要求退还多缴的税款。此条规定给一些不太了解税法，没有享受依法应获得减免税待遇的纳税人一条补救的出路。另外，《办法》还规定，减免税期限超过1个纳税年度的，进行一次性审批。因此，无论减免税期限是3年还是5年，纳税人都仅需要报批一次，可以大大减轻工作量。这些变化不仅保障了国家税收的利益，同时又注重对纳税人合法权益的保护，体现了执法和服务的统一。
第四，规范了减免税的监督管理。减免税划分为两种类型后，如何监督管理是税务机关面临的巨大挑战。《办法》规定，税务机关应结合纳税检查、执法检查或其他专项检查，每年定期对纳税人减免税事项进行清理、清查，加强监督检查。这项规定实际上改变了过去困扰纳税人的减免税年审制度。过去，纳税人经批准享受减免税后，税务机关每年要按规定程序对企业进行年审，纳税人免不了要提供大量的资料，税务人员有时甚至还要到企业实地进行检查，如果纳税人不能通过年审，就不能享受减免税。《办法》将过去实行的对减免税每年年审制度，调整为与纳税检查、执法检查或者其他专项检查相结合，减轻了纳税人每年应付年审的负担，同时又加强了对减免税的监督。强化监督管理的另一个方面是明确规定了税务机关审批减免税、接受减免税备案的时限，可以有效提高效率。
该人士强调，《办法》是从减免税管理上作出了规范，并没有实质上改变减免税的政策条件，符合什么条件才能享受减免税，仍然执行各税种的具体规定。另外，《办法》没有涵盖减免税管理的方方面面，以前的规定只要不同《办法》相抵触，仍然有效。
基层税务机关：《办法》切合征管实际
8月23日，北京市朝阳区国税局召开税企座谈会，所得税、流转税管理科的干部和北京首信股份有限公司等6家企业主管财务的负责人交流了对《办法》的看法。
所得税管理科科长张明垒认为，国家税务总局此时出台《办法》，有比较重大的意义。《办法》首次明确把减免税划分为两大类，规定了不同的管理办法，切合税收征管实际。朝阳区企业所得税纳税人的数量增加非常快，平均每月增加1000户左右，1年增加10000多户，目前我们管辖的企业所得税纳税人已经达到36000多户。这些纳税人中相当一部分能够享受减免税优惠，去年新批准享受企业所得税减免的企业户数就有1500户，相当于2001年所得税分享体制改革时的7倍；今年到目前已批准1200户企业享受减免税优惠。如何对批准享受企业所得税减免的企业，以及符合企业所得税减免条件的企业进行规范有效的管理，是基层税务机关面临的巨大挑战。《办法》提出了简化手续，规范管理的总体思路，与《税收征管法》的有关规定紧密结合，具有很强的指导意义。同时，《企业所得税减免税审批条件》系统地规范了企业所得税报批类减免税的审批条件，有利于税务机关和纳税人依法办理减免税。
张明垒还说：“《办法》改变了减免税年审制度，是非常大的突破。说实话，年审是把审批时干过的工作再重复一遍，工作量非常大。改变管理办法后，可以使税务机关有更多的时间和精力管住真正需要严格管理的减免税项目，为纳税人提供更优质的服务。”
所得税管理科副科长李谦补充说：“现在很多新办的第三产业企业可以享受免征所得税1年~2年的优惠。朝阳区近几年这类新办企业增加非常快，为审批这些企业是否享受减免税，20人干1年都干不完。年初批了，年终还要进行年审，确实压力非常大。像这种具备一定条件就可以享受的普遍减免税，审批没有太大的必要，应该实行备案制。因为基本上是报多少批多少，很少有不批准的。对那些条件要求严格，带有特殊性的减免税，比如安置下岗失业人员再就业享受减免税，转制科研机构享受的减免税等，确实需要税务机关严格审查的，就应该实行审批。”
流转税管理科副科长李伟认为，《办法》出台后，对纳税人树立依法纳税的观念和纳税核算水平提出了更高的要求。流转税减免税对企业的纳税核算要求非常严，如果企业账务核算不清，不能正确进行收入与费用的账务处理，无法达到查账征收的要求，那么就会被税务机关按照核定征收的方式征收税款，也就无法享受减免税。现实情况是，不少企业的会计人员专业素质不高，财务核算比较混乱。比如一些享受增值税即征即退的企业，按规定必须把免税产品单独核算，就有一些企业没有单独核算，自然无法享受减免税。
纳税人：办理减免税腰杆硬了
纳税人是享受减免税的主体，《办法》好与坏需要由纳税人自己评说。
建研科技股份有限公司财务部经理刘羊子说，我做财务工作已经15年了，经历了新税制发展的整个过程。看过《办法》后，感觉税法在人性化方面有了很大的进步，它从维护纳税人的合法权益，优化纳税服务，规范税务机关的执法行为出发，制订了不少具体措施，使纳税人办理减免税的腰杆硬了。我们公司目前享受“三免三减半”的企业所得税优惠，技术转让费30万元以内免所得税的优惠，生产销售软件产品增值税税负超过3％部分即征即退的优惠等。每年总计可以享受1000多万元的减免税！能享受到这些优惠，对企业发展起了很大的推动作用。客观地说，以前办理减免税程序比较繁琐，申请时需要提供众多的资料，需要的时间较长，还得经常接受税务机关的调查。
《办法》把减免税分为备案和报批两种类型，对我们有直接的好处。去年取消了“经国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业减免税审核”这一项后，我们享受企业所得税“三减半”就不用经过税务机关审批了，减轻了不少负担。
刘经理还表示，有了《办法》，今后就可清楚知道税务机关的哪些管理行为是合法的，哪些是越权的。对越权行为，就可以依据《办法》进行反驳。
北京首信股份有限公司经营财务部的总经理武学东说：“我在上班的路上听到《办法》出台的消息后，第一感觉就是国家维护纳税人合法权益，为纳税人服务的意识越来越强。我们每年享受企业所得税减免和出口退税的数额很大，快速及时地享受税收优惠政策对企业的生存和发展非常重要。《办法》实施后，办理减免税将更加方便，更加快捷。同时，因为《办法》取消了减免税年审，提出了通过纳税检查、执法检查或者其他专项检查等方式强化减免税的管理，我们担心是否会因此导致税务机关增加对企业的检查次数，增加企业的负担，希望在这方面进行限制。”
北京同元制药厂副厂长杨瑞学，北京城建集团混凝土公司的副总会计师郭长华均认为，对福利企业享受减免税，对生产资源综合利用产品免征增值税等减免税项目，实行报批制是非常必要的。这些减免税是对特定行业，特定产品的税收优惠，只有符合条件的纳税人才应该享受。为了保证这一点，税务机关的审批必不可少。因为如果放开了，就会给一些不符合条件的企业偷逃税留下空间。
中国质量认证中心财务处处长张京明等人认为，《办法》是一柄双刃剑，总体上对纳税人是非常有利的，在维护纳税人合法权益方面有了较大突破。但是纳税人也应该明确意识到新变化带来的巨大风险。以前减免税只要经过税务机关审批，几乎不存在什么纳税风险。不少减免税改备案后，只要纳税人进行备案，从登记备案之日起就可以享受减免税。但是现实情况是很多纳税人对减免税的条件并不是非常清楚，加之财务核算能力差，很有可能出现享受了不该享受减免税的情况。在这种情况下，纳税人就有可能构成偷税而受到处罚。因此，纳税人必须强化对税法的学习，不断健全财务制度，才能减少纳税风险。
呼声：模糊内容需要尽快明确
税务干部和企业人员认为，《办法》从10月1日就要开始实行，但《办法》中有几个问题比较模糊，需要尽快明确，否则会影响执行效果。
首先，哪些减免税项目属于备案类，哪些属于报批类，《办法》缺乏明确界定，这是最大的问题。减免税的数量很多，如果由各地税务机关自行决定，难免出现混乱现象。因此希望由国家税务总局采取列举的方式进行明确。
其次，《办法》规定，纳税人同时从事减免税项目与非减免税项目的，应分别核算，独立计算减免项目的计税依据以及减免税额度。不能分别核算的，不能享受减免税；核算不清的，由税务机关按合理方法核定。以上人士认为，此条规定对纳税人有利，但是目前人们对“不能分别核算”、“核算不清”和“按合理方法核定”的含义理解存在较大分歧，如果任由各级税务机关依据自己的理解裁定，也难免会造成混乱，使新规定流于形式。只有对其含义进行明确，才能防止有些税务机关以企业不能分别核算为借口阻止纳税人享受减免税；也才能防止纳税人采取故意核算不清的方式，以获取更多减免税情况的发生。
第三，《办法》目前对减免税备案规定的非常简单，也需要进一步明确。