“审计风暴”之后刮什么风暴
炎炎6月，李金华再掀审计风暴。今年的审计报告让我们喜忧交集。喜的是国家审计署继续忠实地履行职责，2005年的“审计风暴”依旧风头强劲；忧的是披露的问题依然触目惊心，可谓“老账”尚未偿清，“新债”又如潮而至。面对“仍然触目惊心”的审计账单，尤其在一些问题上“屡审屡犯”的现实，我们有理由怀疑，“审计风暴”还能刮多久？我们不能不思考这样一个问题：如何从源头上治理预算违规频发——至少使审计“清单”不再那么“触目惊心”？
蔡霞：大学教授
周士君：审计工作者
邬凤英：记者
仅靠“屡审”对付不了“屡犯”
记者：每次审计报告公布就会刮起“审计风暴”，这实际上已经成了中国社会和政治生活中一种“现象”，您如何看待这种“现象”？
蔡霞： 我觉得审计报告所以能够掀起“风暴”，主要是这样几个原因：第一是违法违规的资金数额巨大，动不动就几十亿、几百亿。在一般老百姓看来，这简直是天文数字；再有，审计风暴也显示了新一代领导人反腐败的决心和胆量。
周士君：近年来，审计监督之所以“风暴”频频，并形成了一种独特的社会现象，恐怕跟我们现有的监督体制有关。因为监督体制中有不健全或不完备的因素存在，监督力度的大小就往往取决于监督者的作为程度了。于是，遇到有作为的执法者，监督力度便陡然增强，从某种程度上而言，就是执法者作为与不作为之间形成的“压差”。假若我们的监督机制健全，无论谁来执法，无论是张金华还是王金华出任审计长，其监督力度便不会出现人为的“压差”，又哪里还有“风暴”可言。故只有建立合理而完备的监督制度，使监督力度不会因人而异，因时而异，“风暴”现象也便自行消失。
记者：今年的审计报告，与往年有没有不同？
周士君：今年的报告更加增强了理性分析的力度，通过精辟的理性分析，不仅使报告触及到了审计成果的实质，而且提高了报告的立意层次。
蔡霞：好像没什么不同。金额差不多，涉案的部门差不多，违规的手段也差不多。如果说有什么新意的话，是突出了对金融单位，特别是四大金融资产管理公司的审计。还有，对于更多涉及百姓利益的问题加强了审计力度，比如医疗问题，学校的违规收费问题，专项资金被侵占等问题。
记者：涉案部门还真差不多，如国家体育总局、水利部和科技部等，简直是屡审屡犯。为什么会这样？
周士君：“屡审屡犯”是审计权威缺位的必然结果！对于那些部委来说，与审计署，既级别相当，又同为政府部门，其真正的权威与那些违纪单位相比实在也大不到哪里去，于是就出现了“审计难、执行更难”的审计监督瓶颈。此种状况愈往下走也愈严重，这也是地方审计机关很难刮起“审计风暴”的原因所在。
蔡霞：症结在于事后的问责有问题。按理说，审计风暴后面应该是“纪检风暴”、“问责风暴”，甚至是一场公共财政的“改革风暴”。
记者：您认为应该采取什么措施才能遏止“屡审屡犯”？
蔡霞：我觉得一方面要完善问责制，另一方面人大应该积极介入，因为根据我国宪法和法律，政府官员都是由人大任命的，如果人大能够根据审计报告提出质询，就完全可以迫使对问题负有责任的官员引咎辞职。此外，社会舆论的监督也是必不可少的。未来期待能够形成这样一种政治文化，即一旦出现类似问题，不待人大等权力机关采取行动，相关的官员就自动辞职，以示负责。
周士君：在现有条件下，面对那些责任官员，审计机关并非无计可施。如尽快建立审计结果共享机制，使审计成果充分为公检法等司法机关所用。毕竟审计机关揭示出的一些违纪问题，不仅大都翔实准确，而且可以省去司法机构为取证而投入大量的精力，加快了办案的力度和节奏。尤其对于经济犯罪事项来说，审计结果反映出的问题往往不用任何的“转换”，就可以为纪检、监察以及其他司法机构所用。故而在审计机关和司法机构间建立办案“互动”机制，以增强对违纪单位负责人的责任追究力度。这样，才能对责任官员形成一种引咎辞职的压力和威慑氛围。
记者：我有个疑问，把问题端出来了，审计机关是不是就没事了？
蔡霞：审计署的工作就是这样，把“问题端出来”就可以了，揭示问题是审计工作的任务，但是解决问题不是审计部门的工作。审计署只需要考虑审计事实和数据的准确性和权威性，其他的问题它没有能力也没有必要过多考虑。
周士君：问题端出之后，审计机关紧接着是面临如何“执行”的问题，即如何把自己下达的审计决定落到实处。但一个审计决定究竟落实到何种程度，并非全然与审计机关的单方努力成正比。
风暴为何只在上边刮
记者：审计不仅仅是中央的事吧，地方政府也有一个乱花钱的问题。但目前，“审计风暴”主要在中央部门刮起,而在地方却鲜有类似回应，这说明什么？
周士君：现行审计法规定，审计机关在向人大提供报告之前，必须就相同的审计事项向政府提供审计报告。在这种情况下，那些能掀起“风暴”或“旋风”的卖点，早已被审计机关的主管者“过滤”殆尽，所以地方审计机关的报告，一般很难出现像审计署那样的直击违纪问题的核心和痛处的亮点来。当然，其中也不排除一些地方审计机关有“明哲保身”的情形存在。
蔡霞：这是一个制度设计问题。我们国家的审计体制是这样的，地方各级审计机关既对本级人民政府负责，也对上级审计机关负责，上级审计机关从业务上对下级审计机关实行领导，在行政方面，人事关系方面是由本级政府负责管理。所以，让它来审计同级政府，显然会有诸多为难的地方。
记者：这样的双重领导体制，会不会影响地方审计的独立性？
蔡霞：当然会有影响。审计机关属地领导，很难监督地方的最高行政长官。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监督好自己。
记者：那怎么做才能保证审计的独立性？尤其在审计一些位高权重的政府部门的时候，如何保证审计的独立性？
蔡霞：任何形式的独立性都是有限的，不存在绝对的独立性，都是相对的独立性。另外，独立性体现在两个方面，一个是形式上的独立，即组织机构独立；另一个是精神上的独立，比如说审计长自己能不能做到客观公正，这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”，事实上承认了审计长有精神上的独立。审计长曾经表示，不断后路当不了审计长。其实，在世界上很多国家，当过审计长的人，以后再也不能任公职了，这是公职的最高境界。
不要把一切都交给审计
记者：有意思的是，被点名的部委的态度较往年有了变化，都迅速而平静地做出了回应，表现出一种不慌不忙的沉稳和老练，这种现象又该如何解读？
蔡霞：之前，审计报告没有公开过。当李金华刚刚开始掀起审计风暴的时候，社会首先感到的是震惊和错愕，在很长时间内不知道该如何做出反应，因为许多人无法判断这将带来什么后果。而今年的平静和沉稳，则说明部委们已经意识到“风暴”并不可能给他们造成实质上的“不良”后果。
周士君：这是一种典型的“抗药性”症状！其实这仍然是审计权威缺位引发的后遗症。
记者：是啊，如此下去，建立在“铁面审计长”个人勇气之上的“审计风暴”到底能刮多久，还真是个问题。
周士君：这也是我担心的问题，毕竟掀起如此强劲的“审计风暴”，其策动者是要付出额外的代价和个人风险的。若现在把“强项令”换成“太平官”，“审计风暴”也许当即就偃旗息鼓了。
蔡霞：可以肯定的是，如果现行审计体制、财政预算体制、监督体制等相关制度不发生相应的变化，“审计风暴”是不太可能这样刮下去的。我觉得这应该是我们下一步格外关注的方向。
记者：应该通过什么样的制度创新，才能从根本上解决伴随着审计风暴出现的一系列问题？
蔡霞：我觉得要解决这些问题，也不需要特别的制度创新，在现有的体制框架内就可以解决，即人大要真正有权管住钱袋子。政府每花一分钱都经过人大许可，不经过人大许可一分钱也不能花。此外，凡是人大通过的预算，都应该被视为法律，不经过人大允许擅自变更就要追究法律责任。而现在的制度是，人大实际上管不了预算。
周士君：预算体制的共有缺陷造成过大的预算漏洞，一些单位负责人在公费开支上有过于空旷的“自有裁量”空间。这些都是现行制度无法绕行的障碍。针对时下公共资金面临的风险，除了规范政府预算，使每一笔财政资金的流向都公开透明外，依法削减部门领导在公共开支领域的自由裁量权，健全包括引咎辞职制度在内的责任追究机制，更乃当务之急！
记者：今后政府预算是否应该公开化？这样审计工作是不是就会变得更容易一些，同时也便于让公众监督？
蔡霞：预算应该公开化，而且也必须公开化，接受公众和社会的监督，这不仅是建设公共财政的要求，也是根治财政腐败的不二法门。众所周知，财政预算不公开，容易导致职务腐败和决策失误现象的发生。比如，没有约束的接待费预算很容易导致“吃喝风”和贪污受贿；缺乏监督的工程预算则很容易导致政绩工程、腐败工程的上马等。所以，要防止预算腐败行为，就必须加强对财政预算的管理和监督。无疑，预算公开是实行有效管理和监督的必要前提。只有公开的监督寓于财政预算的全过程，才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。
周士君：政府预算不仅要公开透明，更需要细化。假若预算得不到细化，政府开支就会变得笼而统之，许多违纪支出也便含混其中，甚至瞒天过海，蒙混过关。在科学细化的基础上，人大及社会监督再行到位，审计工作当然也就容易了许多，甚至会变得无事可做。