2亿元失业保险金流失真相
2005年4月初，中国经济时报记者接到一个匿名举报电话，举报人称，华北石油管理局违规发放失业保险金，涉及资金达2亿多元人民币。据此，记者赶赴位于河北省任丘市的华北石油管理局调查。
事情其实发生在五年前，对于华北石油管理局而言，这件事是陈年旧账。正是这个匿名举报电话，让这早已过去的事显露出来，并由此暴露了现阶段对社会保障基金管理的法规空白。
巨额失业保险金的发放是否合法
2000年8月，华北石油管理局根据《中国石油天然气集团公司关于存续企业减员增效的实施意见》，制订了《华北石油管理局有偿解除劳动关系实施细则》。细则规定，劳动合同期限未满且距国家法定退休年龄5年以上的富余职工，本着自愿的原则，管理局与其协商解除劳动关系，由单位给予其一次性补偿。此行为被协议解除劳动合同的员工称为“买断工龄”。
到2001年6月为止，华北石油管理局先后与两批共计3万余名有偿解除劳动关系的员工签署了“买断工龄”协议书。按照这些员工的工龄，华北石油管理局以4000元／年的标准支付了一次性补偿。随后，被“买断工龄”的员工，按照华北石油管理局的200029号文件规定领取了失业保险金。有知情者向记者透露，共有3万余人领取了两年失业保险金，第一年为每人每月270元，第二年为每人每月250元。由此计算，华北石油管理局共发放了近2亿元的失业保险金。
记者到建设银行华北石油分行进行暗访了解到，该分行代发华北石油有偿解除劳动合同员工的失业保险金。
那么，这笔巨额失业保险金的发放是否合法？
在调查中，有人向记者提供了当时“买断工龄”的协议，协议的有关内容如下：
甲乙双方同意解除劳动关系（甲方为华北石油管理局，乙方为解除劳动关系的员工——记者注）。
甲乙双方解除劳动关系后，乙方的社会保险按华北石油管理局保险字200029号文件规定执行。
本协议一式三份，甲乙双方各一份，河北省冀中公证处一份，经甲乙双方签字、盖章并经公证后生效。
河北省冀中公证处为此作了公证，公证的有关内容如下：
问：该协议书的内容、条款你是否都看过，是否都清楚？
答：都看过，都清楚。
问：该协议书是你自愿签订的吗？意思表示是否真实？
答：是自愿的，意思表示真实。
记者走访了河北省冀中公证处，公证处的有关负责人向记者证实，冀中公证处当时是华北石油管理局与员工有偿解除劳动合同的公证机构。负责人同时表示，公证处在公证的时候只针对协议本身，即双方签署协议是否出于自愿，双方是否清楚协议内容等。
公证处的公证，为员工自愿签署协议提供了最好的注解。
调查中，记者联系到部分被“买断工龄”的员工，向他们了解了当时“买断工龄”的情况。
华北石油管理局所在地域被任丘市民称为“油区”。“油区”很多三轮车车夫、出租车司机都是被华北石油“买断工龄”的员工，谭师傅和赵师傅便是这样的人，他们曾在华北石油工作近30年，是第一批被“买断”的员工。他们对记者表示，在签署解除劳动协议时是自愿的，并向记者证实了“买断”后领取了两年失业保险金，第一年为270元／月，第二年为250元／月。
记者到华北石油管理局部分员工居住区走访，所采访的六个被“买断工龄”的员工都向记者证实，他们是自愿签署有偿解除劳动协议，并领取了两年失业保险金。
也就是说，这些与华北石油管理局签署“买断工龄”协议的员工是自愿解除劳动合同的。而按照1999年1月22日国务院颁布的《失业保险条例》第14条的规定，只有具备下列条件的失业人员，才可以领取失业保险金，并同时享受其他失业保险待遇：
一 按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；
二 非因本人意愿中断就业的；
三 已办理失业登记，并有求职要求的。
“华北石油管理局的做法是违规操作，是越职发放失业保险金。”北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、武汉大学社会保障研究中心副主任李珍教授在接受中国经济时报记者采访时说。
“在这件事情中，这些员工领取失业保险金不符合《失业保险条例》第二条规定，华北石油发放失业保险金是违反有关规定的。”中国人民大学劳动人事学院杨立雄教授说。
根本原因在于制度漏洞
为了进一步弄清真相，记者走访了华北石油管理局社保中心。社保中心的负责人透露，在业务关系上，华北石油管理局社保中心隶属于河北省社会保险事业管理局以下简称河北省社保局 ，但是人员管理及财政支出由华北石油管理局负责。
华北石油管理局党办的一位工作人员对记者表示，“华油的情况比较特殊。”
他所说的特殊，是指华油属于“一级统筹单位”。几年前，华北石油管理局社保中心与河北省社保局是平级单位，当国家规定“企业不再办社会，对应部门归口地方管理”后，华北石油管理局社保中心应由河北省社保局直接管理。
按照规定，归口管理后，华北石油管理局如果要向职工发放失业保险金，应由华北石油管理局社保中心出具申请报告，经河北省社保局审核同意后，才能发放。
记者随后与河北省社保局联系，该局失业保险处有关人士对记者说，“当时的大背景，是国有企业减员增效，相关规定都是由中石油出台的，具体情况你们应该去找中石油了解。”
有知情者向记者透露，河北省社保局当时对华北石油管理局给“买断工龄”的员工发放失业保险金一事并不知情，而是这笔失业保险金发放以后才得知的。
杨立雄教授分析说，社保基金由员工和企业共同出资形成，一旦形成就不再是某一个企业或者某一个群体的私人存款，它是进入国家统一保障体系的“基金性共有财产”，属于社会所有，应由国家相关部门进行管理和监督，企业没有权利对基金进行私自分配和利用。
“失业保险金是社会保障金中的一类，国家规定，社会保障金必须由国家统一管理。为什么呢？因为单个企业不是足够大的，没有足够大的抗御风险的能力。只有政府才有足够的能力来进行社会保险金的管理和发放。所以说，社会保险金必须独立于企业之外，只能由政府进行统筹管理和支配。所以，国家出台‘企业不再办社会，对应部门归口地方管理’这样的规定是正确的。”李珍教授说。
“《失业保险条例》第二十四条第三款明确规定：‘劳动与社会保障部门对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查’，同时，第二十六条也规定‘财政部门和审计部门依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督’。”杨立雄教授说，“河北省社保局应对华北石油管理局社保中心的失业保险金进行及时监督检查。
那么，为什么会造成监管脱节现象？
“企业部门职能转变的过程中，存在着管理混乱的问题，造成了违规操作。这是因为企业部门向政府部门归口管理的过程中必然存在着利益冲突，一些企业不愿意把这些基金转交给政府，或者是在转交的过程中出现了名义上是接受地方管理，但实质上仍是企业管理的情况，这就造成了管理层次交叉，管理混乱。问题也就由此滋生。”李珍说。
杨立雄认为，我国目前对社会保障制度改革还不彻底，虽然企业不再办社会，但在实际操作中，企业一些应当归口管理的部门还没有真正做到属地化管理。
健全法制是解决问题的关键
从情理上看，华北石油是为协议解除劳动合同的员工追加了更大的补偿。记者在采访中发现领取失业保险金的员工认为这并不违规，而是一个正规的企业所应履行的责任——尽可能给已经没有工作的员工提供足够的保障。但换一个角度看，则不一样。
“只要违反了中央和地方政府部门制定的相关规定，比如1999年1月22日国务院《失业保险条例》就属违规。当然，不能说是违法，因为《失业保险条例》毕竟不是法律。”北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、对外经贸大学保险系副教授王国军接受中国经济时报记者采访时说。
“华北石油虽说是为了员工利益，但是这种方法不值得肯定。但究其原因还是法律制度不够完善。”李珍教授说。
据了解，华北石油管理局作为国内以及石油系统的社保试点单位，是第一家开始试行有偿解除劳动合同政策的企业，有偿解除劳动合同的措施实施不久，该项试点就被叫停，由此带来了许多遗留问题。
在摸着石头过河的试行阶段，在中国还没有建立起相关配套法律和制度的条件下，不可避免地会存在一些漏洞和问题。
“目前我国对失业保险的管理，只能依据1999年发布的《失业保险条例》以及一些相关的实施办法和通知，企业做得不对，其性质最多只是违例。要规范失业保险的管理，就必须加强社会保障法制体系的建设。最重要的，是需要一部完善的法律出台，以法律来强制社会保障基金的有序管理。除了立法，还要从司法、监控、执法等层面完善社会保障法制体系的建设。”李珍说。
“有法可依是第一步，只有法律才能阻止违规操作再次发生。” 王国军说。
“失业保险因失业本身的频发性、不规则性以及涉及问题的多方面性和办理手续的复杂性，其管理是有相当难度的，中国的失业保险制度建立的时间还只有短短的几年，还不完善。发达国家都非常重视失业保险的立法，如日本颁布了《雇佣保险法》，德国颁布了《就业促进法》。中国的相关法律也正在健全之中，政府应借鉴发达国家的经验。”杨立雄说。
杨立雄同时认为，除了加强立法外，还应严格失业保险资格条件设立专门的失业保险资格审核机构，劳动和社会保障部门切实负担起征收和支付的监督责任。同时进一步理顺管理体制，明确各部门的责任和权利。另外，要彻底打破条块分割的管理体制，真正完善属地化管理。