完善我国欠薪保障制度的几点思考
近年来政府“追薪”在取得骄人成绩的同时,也陷入了运动式执法的困境。面对层出不穷的欠薪纠纷,这种突击性执法方式常常疲于应付,显得有些无力。“年年追薪年年欠”的事实促使我们反思,要摆脱政府“追薪”的困境,关键仍在于完善我国的欠薪保障制度,我认为应做好以下几个方面:
一、尽快建立我国统一的欠薪
保障制度。欠薪保障制度的基本做法是由政府向企业、雇主强制性地收缴一定的费用,建立垫付基金。当出现企业破产、依法整顿、雇主隐匿或逃逸等特殊情形,导致欠薪发生时,劳动者可首先请求该基金支付欠薪,基金经审核后即应支付,然后再由其向雇主行使代位追偿权。深圳在国内率先建立了这一制度,积累了一定经验。我们认为,当前在我国推行该项制度,需要考虑本国的实际国情,例如征缴的对象可以逐步扩大,首先选择在欠薪现象频发的建筑、服装等行业实施;可以区分不同企业、行业的欠薪情况施行差别费率制;对代支欠薪的条件应作出明确界定(可适当宽于国际上的通行标准),例如欠薪所涉人数众多、数额巨大、雇主恶意逃匿等;基金代支范围只限于在几个月内发生的欠薪,并且支付总额不得超过法定限度;企业不履行缴费义务应支付滞纳金并接受行政处罚,雇主付薪记录良好则可要求返还一定额度的缴费等等。目前在建筑行业实施的由有关部门事先按工程总额的一定比例向企业收取“工资保证金”等措施,实质上是欠薪保障基金的一种雏形。应尽快在此基础上将之上升到规范化的基金运行模式,采用科学管理体制使之保值增值,并对基金的管理机构、经办机构和监督机构的设置及其各自的职权(职能)范围作出统一明确的规定。
二、确立欠薪保障的行政联合执法机制。
长期以来,追讨欠薪通常只被认为是劳动保障行政部门一家的执法范围,似乎与其他行政部门无关,这是观念认识上的一个误区。事实上,企业的劳动力使用权是用人单位经营自主权(人财物、产供销)的一个重要组成部分。无故欠薪、恶意欠薪是一种企业滥用经营权和违法经营的行为,理应受到工商行政管理部门的依法查处。当前一些地方的建筑业主管部门对建筑企业实行“一票否决制”,对有恶意欠薪行为的建筑企业取消其在本地的建设工程投标资格,把其逐出本地建筑市场,这不失为一种有益的尝试。再如雇主恶意赖债引起劳动者群情激愤的种种社会后果,能否被定性为违反治安管理的行为,由公安部门予以查处。这些问题都需要从理论上、立法上进一步加以研讨和落实,为此还可以考虑建立一个联动的、非专职的协调委员会,以强化这种行政联合执法的机制。
三、进一步完善相关立法。
(一)确立“依法扣除”、“限额扣除”和“禁止无故拖欠”工资的原则,并强化责任制度。对雇主恶意欠薪数额巨大或情节、后果严重的行为,应普遍适用“惩罚性赔偿”责任,以增大违法成本,并可考虑在我国《刑法》分则中增设与欠薪有关的新罪名。(二)遵循“经济、及时、便民”的原则,改革我国现行的劳动争议处理制度,降低解决纠纷的时间与金钱成本。如改革现行的“又裁又审”为“或裁或审”;大力推行各种形式的程序内、程序外的调解手段;在仲裁阶段增设类似诉讼中已有的财产保全、先予执行制度;设立专门的劳动审判庭,以“简易程序”为主处理欠薪纠纷等。(三)加强劳动保障监察队伍的建设。特别是要增加监察人员数量,加大执法力度,建立欠薪预警机制,防止恶性事件的发生。同时,应合理划分劳动保障监察机构、劳动争议仲裁机构在处理欠薪问题上的职权分工,以避免两者互相推诿或争抢案源。(四)确立工资请求权的“优先权”地位。即在企业法人破产还债程序、一般债务的清偿顺序和人民法院的执行程序中,劳动者的工资债权应当优先于担保物权、破产费用、国家税收和普通债权得到清偿,以确保劳动者的基本生存权。
四、强化工会组织在“追薪”行动中的维权作用。
作为职工群众利益的代表者,工会理应把维权作为其基本职责。然而,由于各级工会组织没有在农民工群体中强有力地进行渗透并壮大自己的力量,由此导致在“追薪风暴”中政府成了主力军,而本应担任重要角色的工会却无所作为,以致许多人发出了“工会哪里去了”的疑问和无奈的叹息,在一些地方甚至已出现“打工妹之家”等自发的维权组织。毫无疑问,在劳动关系的三种协调机制(即劳动合同、集体合同、劳动基准)中,由工会参与的集体谈判和集体合同制度有着极为重要的现实意义。我国工会应以“追薪”为契机,尽快在农民工群体中发展会员和壮大组织,从机制上增强自身的独立性以及与雇主进行交涉、谈判的能力,尽快改变“追薪”行动中工会缺位的尴尬局面。一方面,工会应通过平等协商与企业、雇主签订完善的集体合同或“专项工资协议”,以防患于未然。另一方面,当欠薪事件发生后,工会应配备专门的机构和人员,积极主动地为劳动者追讨欠薪,维护职工的工资权益。
一、尽快建立我国统一的欠薪
保障制度。欠薪保障制度的基本做法是由政府向企业、雇主强制性地收缴一定的费用,建立垫付基金。当出现企业破产、依法整顿、雇主隐匿或逃逸等特殊情形,导致欠薪发生时,劳动者可首先请求该基金支付欠薪,基金经审核后即应支付,然后再由其向雇主行使代位追偿权。深圳在国内率先建立了这一制度,积累了一定经验。我们认为,当前在我国推行该项制度,需要考虑本国的实际国情,例如征缴的对象可以逐步扩大,首先选择在欠薪现象频发的建筑、服装等行业实施;可以区分不同企业、行业的欠薪情况施行差别费率制;对代支欠薪的条件应作出明确界定(可适当宽于国际上的通行标准),例如欠薪所涉人数众多、数额巨大、雇主恶意逃匿等;基金代支范围只限于在几个月内发生的欠薪,并且支付总额不得超过法定限度;企业不履行缴费义务应支付滞纳金并接受行政处罚,雇主付薪记录良好则可要求返还一定额度的缴费等等。目前在建筑行业实施的由有关部门事先按工程总额的一定比例向企业收取“工资保证金”等措施,实质上是欠薪保障基金的一种雏形。应尽快在此基础上将之上升到规范化的基金运行模式,采用科学管理体制使之保值增值,并对基金的管理机构、经办机构和监督机构的设置及其各自的职权(职能)范围作出统一明确的规定。
二、确立欠薪保障的行政联合执法机制。
长期以来,追讨欠薪通常只被认为是劳动保障行政部门一家的执法范围,似乎与其他行政部门无关,这是观念认识上的一个误区。事实上,企业的劳动力使用权是用人单位经营自主权(人财物、产供销)的一个重要组成部分。无故欠薪、恶意欠薪是一种企业滥用经营权和违法经营的行为,理应受到工商行政管理部门的依法查处。当前一些地方的建筑业主管部门对建筑企业实行“一票否决制”,对有恶意欠薪行为的建筑企业取消其在本地的建设工程投标资格,把其逐出本地建筑市场,这不失为一种有益的尝试。再如雇主恶意赖债引起劳动者群情激愤的种种社会后果,能否被定性为违反治安管理的行为,由公安部门予以查处。这些问题都需要从理论上、立法上进一步加以研讨和落实,为此还可以考虑建立一个联动的、非专职的协调委员会,以强化这种行政联合执法的机制。
三、进一步完善相关立法。
(一)确立“依法扣除”、“限额扣除”和“禁止无故拖欠”工资的原则,并强化责任制度。对雇主恶意欠薪数额巨大或情节、后果严重的行为,应普遍适用“惩罚性赔偿”责任,以增大违法成本,并可考虑在我国《刑法》分则中增设与欠薪有关的新罪名。(二)遵循“经济、及时、便民”的原则,改革我国现行的劳动争议处理制度,降低解决纠纷的时间与金钱成本。如改革现行的“又裁又审”为“或裁或审”;大力推行各种形式的程序内、程序外的调解手段;在仲裁阶段增设类似诉讼中已有的财产保全、先予执行制度;设立专门的劳动审判庭,以“简易程序”为主处理欠薪纠纷等。(三)加强劳动保障监察队伍的建设。特别是要增加监察人员数量,加大执法力度,建立欠薪预警机制,防止恶性事件的发生。同时,应合理划分劳动保障监察机构、劳动争议仲裁机构在处理欠薪问题上的职权分工,以避免两者互相推诿或争抢案源。(四)确立工资请求权的“优先权”地位。即在企业法人破产还债程序、一般债务的清偿顺序和人民法院的执行程序中,劳动者的工资债权应当优先于担保物权、破产费用、国家税收和普通债权得到清偿,以确保劳动者的基本生存权。
四、强化工会组织在“追薪”行动中的维权作用。
作为职工群众利益的代表者,工会理应把维权作为其基本职责。然而,由于各级工会组织没有在农民工群体中强有力地进行渗透并壮大自己的力量,由此导致在“追薪风暴”中政府成了主力军,而本应担任重要角色的工会却无所作为,以致许多人发出了“工会哪里去了”的疑问和无奈的叹息,在一些地方甚至已出现“打工妹之家”等自发的维权组织。毫无疑问,在劳动关系的三种协调机制(即劳动合同、集体合同、劳动基准)中,由工会参与的集体谈判和集体合同制度有着极为重要的现实意义。我国工会应以“追薪”为契机,尽快在农民工群体中发展会员和壮大组织,从机制上增强自身的独立性以及与雇主进行交涉、谈判的能力,尽快改变“追薪”行动中工会缺位的尴尬局面。一方面,工会应通过平等协商与企业、雇主签订完善的集体合同或“专项工资协议”,以防患于未然。另一方面,当欠薪事件发生后,工会应配备专门的机构和人员,积极主动地为劳动者追讨欠薪,维护职工的工资权益。