破产立法中永远的痛
——谈对债权人保护与对破产企业职工保护的关系
企业破产时，职工的工资、（基本）社会保险费用及劳动补偿金债权（以下简称职工债权）应放在何等程度的优先地位清偿，是破产立法中一直存在重大争议的问题。在将职工债权放在破产费用中或放在其前清偿的主张因不符合破产程序的基本规律被否定之后，争议便集中在该项债权与有抵押等物权担保的债权在清偿顺序上何者优先、如何优先之上。在提交全国人大常委会进行第二次审议的新破产法草案中，在权衡两种意见之后，以应优先保护职工利益为由，将职工的工资、基本社会保险费用及劳动补偿金债权全部放在物权担保债权之前清偿。
笔者认为，这一规定不妥，在法理依据上、在解决问题的思路和实际后果等方面都存在严重的问题。企业破产时职工利益是必须保护的，这是公民享有的社会保障权利，尤其是对职工债权必须予以充分保护。我国是社会主义的市场经济国家，更应当重视保护劳动者的合法权益。但是，将职工债权全部放在物权担保债权之前清偿则是不妥的，而仅靠采取这一种措施解决破产企业拖欠职工债权问题更是不够的，也是不公平的。
首先必须明确，职工债权的拖欠不是企业的债权人所为，而是职工所在企业所为，是企业的管理人员拖欠的，如果企业是国有企业的话，某种意义上讲，也可以说是国家拖欠的。所以，政府如果真的将保护职工利益放在立法的第一位考虑，真的要想解决这一问题，不是没有办法，相反，办法很简单，只需立法规定凡是拖欠职工工资的企业，对此负有责任的管理人员立即撤职，其个人须对拖欠的工资负连带清偿责任，凡是拖欠职工工资达一定期限的企业一律吊销营业执照予以关闭，甚至可以规定追究地方政府有关部门负责人的责任。
但是，笔者认为，目前政府恐怕需要在提高经济发展速度与提高社会保障水平、提高对职工权益的保障程度两方面的权衡中调整一下具体的实施策略，加大对后者的投入。如果政府不准备从根本上解决拖欠职工工资的源头问题，不承担起自己应负的责任，甚至言行不一，以自己都不准备完全实施的“对职工利益的保护应放在立法第一位”为由，在企业破产时让债权人尤其是物权担保债权人去承担由于他人过错（包括政府过错）而产生的不利后果，那就是不公平的，而且更为危险的是，这还将严重影响市场经济的秩序与效率，导致公平与效率两者皆失。
需要特别强调指出的是，这样做表面上看，在破产案件中职工债权可以得到充分清偿，但实际产生的社会后果未必是维护了职工的权益，而更可能是在损害职工的长远利益。法律的作用之一是通过行为规范的制定，使人们可以事先了解自己行为的后果，趋利避害，并进而达到法律对人们行为的预期调整目的。这样的立法便是成功的，反之便是失败的。在新破产法作出上述规定之后，银行等债权人必然会根据法律规定调整自己的贷款等交易行为，采取相应的救济对策，不过其后果恐怕并非立法者所期待的。
首先，那些陷入经营困境的企业只要存在欠付职工债权现象，尽管不一定达到非要通过破产还债的地步，也将因银行不敢再给其发放贷款，其他人不敢再与其进行交易，而被提前宣告死亡，职工将随之提前失业。而且债权人的自救行为甚至可能并不以债务人企业已经存在欠付职工债权为前提，因为银行等债权人无法确信在贷款或其他交易行为发生后债务人不会出现新的大量欠付职工债权行为。
其次，有担保物的债权人一旦发现债务人可能无力还债，将立即启动对担保物的执行程序，以保证自己能够在破产案件提起之前及时就担保物优先获得清偿，不会也不敢再给债务人以任何拖延、喘息之机，否则，自己将可能在破产程序中因对职工债权的优先清偿而分文不获。显然，对债务人企业重要生产设备、厂房等资产的执行，必然导致企业立即倒闭，职工马上失业。应当说，这在某种意义上讲也是好事，会更有助于迅速实现优胜劣汰机制，不过这可能与新破产法不惜在破产原因上作出违背世界各国立法惯例的创新规定以力图尽量减少破产企业数目的苦心相违背。
另一方面，作为债务人的企业在债权人启动对担保物的执行程序后，甚至在此之前，为了使担保物不被执行，能保留在破产程序中用于清偿职工债权，也将会更早地提出破产申请，甚至在不具备破产条件的情况下创造条件提出破产申请（如果担保物将被执行的话），欺诈破产又多了一个诱因。
此外，这样规定还可能放纵恶意拖欠职工债权的现象。有的企业认为职工债权反正可以在破产程序中获得最为优先的清偿，从而可能更肆无忌惮的拖欠职工债权，甚至在破产已经不可避免的情况下，恶意为职工提高工资，欺诈债权人。而职工由于在企业破产的情况下利益也不会受到损失，反而不会再关心企业经营，甚至可能希望把企业及早搞破产以解决其工资被拖欠的问题，倒霉的是债权人，是企业的投资者，包括国家。
即便事态没有发展到如此严重的程度，经营环境的恶化也必将导致更多的企业破产、职工失业。如果这些企业本身就是早应破产的企业也算是恰得其所，问题是恐怕许多尚有挽救希望的企业也将被“殃及池鱼”。由此，这一法律规定不是鼓励人们积极参与市场经济活动，鼓励人们创造社会财富，不是为市场经济提供发展的动力与保障，而是在遏制人们的市场经济活动，对市场经济将起到消极阻碍作用，实际上也将损害国家、社会、职工的长远利益。
其实，对职工债权的清偿并非无法合理解决。笔者认为，在职工债权不能从破产企业无担保财产中得到清偿时，可以从担保物变价价款中拿出一定比例（如１０％，至多２０％）予以清偿，由债权人与职工共同公平分担损失。职工债权仍不足清偿时，则应由政府设置保障基金等其他方式解决。这是在两难抉择中可以考虑采取的变通措施。对职工债权中可优先清偿的部分也要加以限定，如限于一定期间内拖欠的职工工资，且总数不得超过一定数额。超过此范围的职工债权可作为破产债权在第一顺序中受偿，但不享有特别优先的受偿地位。这样规定虽然也使物权担保债权人承担了部分乃至全部职工债权的清偿义务，但是实际上不会影响到物权担保债权人的根本利益和市场经济交易秩序。总之，在这种情况下债权人的风险是可以控制、调节的。但若允许将担保财产全部用于职工债权的清偿，债权人就没有任何办法保障自己的合法权益了，交易活动将受到在市场机制下无法挽救的破坏性影响。
此外，对职工债权的保护要从多角度考虑。立法可以规定破产企业中对职工欠薪负有责任的法定代表人及其他高管人员对所欠职工工资（或一定期间以上的欠薪）负有连带清偿责任，以制约欠薪问题的发生，也可避免企业故意拖延申请破产；还可以考虑效法海外经验如香港，由政府建立对职工债权的保障基金制度，使职工债权得到更为充分的保障。
企业破产时，职工的工资、（基本）社会保险费用及劳动补偿金债权（以下简称职工债权）应放在何等程度的优先地位清偿，是破产立法中一直存在重大争议的问题。在将职工债权放在破产费用中或放在其前清偿的主张因不符合破产程序的基本规律被否定之后，争议便集中在该项债权与有抵押等物权担保的债权在清偿顺序上何者优先、如何优先之上。在提交全国人大常委会进行第二次审议的新破产法草案中，在权衡两种意见之后，以应优先保护职工利益为由，将职工的工资、基本社会保险费用及劳动补偿金债权全部放在物权担保债权之前清偿。
笔者认为，这一规定不妥，在法理依据上、在解决问题的思路和实际后果等方面都存在严重的问题。企业破产时职工利益是必须保护的，这是公民享有的社会保障权利，尤其是对职工债权必须予以充分保护。我国是社会主义的市场经济国家，更应当重视保护劳动者的合法权益。但是，将职工债权全部放在物权担保债权之前清偿则是不妥的，而仅靠采取这一种措施解决破产企业拖欠职工债权问题更是不够的，也是不公平的。
首先必须明确，职工债权的拖欠不是企业的债权人所为，而是职工所在企业所为，是企业的管理人员拖欠的，如果企业是国有企业的话，某种意义上讲，也可以说是国家拖欠的。所以，政府如果真的将保护职工利益放在立法的第一位考虑，真的要想解决这一问题，不是没有办法，相反，办法很简单，只需立法规定凡是拖欠职工工资的企业，对此负有责任的管理人员立即撤职，其个人须对拖欠的工资负连带清偿责任，凡是拖欠职工工资达一定期限的企业一律吊销营业执照予以关闭，甚至可以规定追究地方政府有关部门负责人的责任。
但是，笔者认为，目前政府恐怕需要在提高经济发展速度与提高社会保障水平、提高对职工权益的保障程度两方面的权衡中调整一下具体的实施策略，加大对后者的投入。如果政府不准备从根本上解决拖欠职工工资的源头问题，不承担起自己应负的责任，甚至言行不一，以自己都不准备完全实施的“对职工利益的保护应放在立法第一位”为由，在企业破产时让债权人尤其是物权担保债权人去承担由于他人过错（包括政府过错）而产生的不利后果，那就是不公平的，而且更为危险的是，这还将严重影响市场经济的秩序与效率，导致公平与效率两者皆失。
需要特别强调指出的是，这样做表面上看，在破产案件中职工债权可以得到充分清偿，但实际产生的社会后果未必是维护了职工的权益，而更可能是在损害职工的长远利益。法律的作用之一是通过行为规范的制定，使人们可以事先了解自己行为的后果，趋利避害，并进而达到法律对人们行为的预期调整目的。这样的立法便是成功的，反之便是失败的。在新破产法作出上述规定之后，银行等债权人必然会根据法律规定调整自己的贷款等交易行为，采取相应的救济对策，不过其后果恐怕并非立法者所期待的。
首先，那些陷入经营困境的企业只要存在欠付职工债权现象，尽管不一定达到非要通过破产还债的地步，也将因银行不敢再给其发放贷款，其他人不敢再与其进行交易，而被提前宣告死亡，职工将随之提前失业。而且债权人的自救行为甚至可能并不以债务人企业已经存在欠付职工债权为前提，因为银行等债权人无法确信在贷款或其他交易行为发生后债务人不会出现新的大量欠付职工债权行为。
其次，有担保物的债权人一旦发现债务人可能无力还债，将立即启动对担保物的执行程序，以保证自己能够在破产案件提起之前及时就担保物优先获得清偿，不会也不敢再给债务人以任何拖延、喘息之机，否则，自己将可能在破产程序中因对职工债权的优先清偿而分文不获。显然，对债务人企业重要生产设备、厂房等资产的执行，必然导致企业立即倒闭，职工马上失业。应当说，这在某种意义上讲也是好事，会更有助于迅速实现优胜劣汰机制，不过这可能与新破产法不惜在破产原因上作出违背世界各国立法惯例的创新规定以力图尽量减少破产企业数目的苦心相违背。
另一方面，作为债务人的企业在债权人启动对担保物的执行程序后，甚至在此之前，为了使担保物不被执行，能保留在破产程序中用于清偿职工债权，也将会更早地提出破产申请，甚至在不具备破产条件的情况下创造条件提出破产申请（如果担保物将被执行的话），欺诈破产又多了一个诱因。
此外，这样规定还可能放纵恶意拖欠职工债权的现象。有的企业认为职工债权反正可以在破产程序中获得最为优先的清偿，从而可能更肆无忌惮的拖欠职工债权，甚至在破产已经不可避免的情况下，恶意为职工提高工资，欺诈债权人。而职工由于在企业破产的情况下利益也不会受到损失，反而不会再关心企业经营，甚至可能希望把企业及早搞破产以解决其工资被拖欠的问题，倒霉的是债权人，是企业的投资者，包括国家。
即便事态没有发展到如此严重的程度，经营环境的恶化也必将导致更多的企业破产、职工失业。如果这些企业本身就是早应破产的企业也算是恰得其所，问题是恐怕许多尚有挽救希望的企业也将被“殃及池鱼”。由此，这一法律规定不是鼓励人们积极参与市场经济活动，鼓励人们创造社会财富，不是为市场经济提供发展的动力与保障，而是在遏制人们的市场经济活动，对市场经济将起到消极阻碍作用，实际上也将损害国家、社会、职工的长远利益。
其实，对职工债权的清偿并非无法合理解决。笔者认为，在职工债权不能从破产企业无担保财产中得到清偿时，可以从担保物变价价款中拿出一定比例（如１０％，至多２０％）予以清偿，由债权人与职工共同公平分担损失。职工债权仍不足清偿时，则应由政府设置保障基金等其他方式解决。这是在两难抉择中可以考虑采取的变通措施。对职工债权中可优先清偿的部分也要加以限定，如限于一定期间内拖欠的职工工资，且总数不得超过一定数额。超过此范围的职工债权可作为破产债权在第一顺序中受偿，但不享有特别优先的受偿地位。这样规定虽然也使物权担保债权人承担了部分乃至全部职工债权的清偿义务，但是实际上不会影响到物权担保债权人的根本利益和市场经济交易秩序。总之，在这种情况下债权人的风险是可以控制、调节的。但若允许将担保财产全部用于职工债权的清偿，债权人就没有任何办法保障自己的合法权益了，交易活动将受到在市场机制下无法挽救的破坏性影响。
此外，对职工债权的保护要从多角度考虑。立法可以规定破产企业中对职工欠薪负有责任的法定代表人及其他高管人员对所欠职工工资（或一定期间以上的欠薪）负有连带清偿责任，以制约欠薪问题的发生，也可避免企业故意拖延申请破产；还可以考虑效法海外经验如香港，由政府建立对职工债权的保障基金制度，使职工债权得到更为充分的保障。