“民工荒”引发人力资源战略思考
【内容提要】2004年春季以来，不但福建、“珠三角”、“长三角”等发达地区，甚至江西、湖南等一些内陆地区也出现了招不到农民工的“民工荒”现象。本文作者通过调查研究指出，“民工荒”现象是客观存在而非炒作，它反映的是农村外出务工人员供不应求的问题。“民工荒”是现阶段我国经济发展与资源供给矛盾的一个信号。应对“民工荒”，就是要解决经济发展与资源供给的矛盾。根本出路一是要提高资源供给能力，二是必须转变经济增长方式，由粗放型向集约型转变，由主要依靠资源数量投入向依靠资源使用质量转变。
“民工荒”反映普通劳动力的短缺
1．“民工荒”反映的是整体短缺而非仅熟练工短缺，是全面而非局部地区和行业的现象
从企业类型分析，缺工的主要是技术含量低的劳动密集型企业，这些企业大多采用流水线生产，每个岗位所需技能只能在岗位上边学边干，在较短时间内就能掌握。因此，企业说是要熟练工，实际上需要的就是身强体壮、学习能力强的年轻的普通劳动力。
外出务工农民完全依靠市场机制运作，形成一个全国统一的大市场。东部沿海发达地区是吸纳外出务工农民的主要地区，因此，是农民工供求状况的晴雨表，随着时间的推移，其他地区和行业“民工荒”问题将会逐步显现。
2．“民工荒”反映各地对外出务工农民的需求持续增加
20多年来，我国体制外制造业创造了大量的劳动力需求，并且，这种趋势仍在继续。外出务工农民主要就业于这些非公有制的制造业及服务业。这次“民工荒”突出表现为劳动密集型制造业的缺工。全国农村固定观察点2004年6月统计的村一级调查结果显示，2004年外出打工的农村劳动力同比增长3.8％，与往年相比保持了平稳增长。各流入地的情况表明，新增流入人口也并没有减少，反而增加，企业雇用的农民工数量也是增加的。
3．“民工荒”反映外出务工农民供给出现瓶颈
农民外出务工有流量大、流向集中、以年轻人为主、流动就业人员文化和劳动技能水平都不高，主要在劳动密集型行业从事简单熟练工种的劳动等特点。另外，具有相对稳定的行业分布。由于18-28岁的女性劳动力体力强、细心以及好管理，她们是发达地区劳动密集型加工制造业企业最需要的劳动力，占到这些企业用工量的80％-90%，是此次缺工的主体。
那么，能否通过提高劳动报酬、改善劳动条件、提供需求信息等手段，使这些缺工的企业获得更多所需的劳动力呢？事实上，经过这么多年，在市场机制作用下，我国农村剩余劳动力已自然形成基本稳定的流动态势，很难通过人为手段大幅度提高供给。根本性的因素还是结构性的有效供给量不足。
“民工荒”揭示发展面临战略转型
1． 需要高度重视劳动力有效供给不足的问题
“民工荒”揭示出，我国经济发展正趋于面临劳动力资源瓶颈，现在开始出现普通劳动力的结构性短缺，下一步会出现全面的有效劳动力短缺。
人口预测表明，我国劳动年龄人口在2015年达到峰值，此后开始减少。从2005年到2015年，劳动年龄人口年平均约增加200万人；2015-2020年，劳动年龄人口年平均减少约400万人。值得注意的是，人口普查资料显示，1975年为我国人口出生率的转折点，1975年以后出生的（30岁以下）劳动年龄人口远远少于30岁以上的劳动年龄人口数。而新增劳动力需求大多数只适合年轻劳动力。因此，即使在未来劳动年龄人口总量继续增加的10年中，我国都将面临有效劳动力供给不足的问题，当劳动年龄人口总量开始减少后，劳动力供给问题会更加突出。从中也可以看出，“民工荒”绝非空穴来风。
2． 经济发达地区需要考虑经济发展战略的转型问题
我国东部沿海发达地区20多年的经济增长，是在对人力资源进行掠夺性开发的前提下实现的。由于我国农村大量剩余劳动力的存在，这样的发展战略得以持续至今。“民工荒”则警示我们，必须转变经济发展战略，实现经济增长所倚赖的资源转型，才能实现可持续的经济发展。
遭遇缺工的地区和企业，一向都是处于依靠低成本劳动力投入进行低附加值的加工生产阶段，其主要利润来源于员工的超时工作，甚至一些企业通过拖欠工资等方式赚取利润。在出现“民工荒”后，如果提高劳动成本，企业利润空间将急剧缩小，一些企业将面临生存问题；如果不提高劳动者待遇，企业又没有足够的可供企业发展的生产要素。只有改变要素投入，企业才有可能继续生存发展。事实上，一些有能力的企业已经着手准备从改善机器设备入手，以尽量减少用工量来作为应对措施。
从地区情况看，我国经济增长的重心也在发生转移，表现为农民工从“珠三角”向“长三角”的流向转移上。“长三角”是我在我国经济发展到一定水平后，在“珠三角”之后发展起来的又一个经济重心，这里比“珠三角”更加注重人力资本的价值。一项调查显示，全国24个城市企业新员工工资平均每月660元，“长三角”6城市比平均数高8.5%,深圳高5.4%,东莞却低了16.8%。此外，这里农民工的就业环境也远远好于“珠三角”。可以说，“长三角”比“珠三角”更倾向于注重人力资本的经济发展战略。因此，经济重心在地区之间的转移，实际上也体现了我国经济发展战略的转型。
从国际角度看，在沿海经济发达地区乃至全国，粗放型的经济发展战略也必须向劳动力集约型的经济发展战略转移。随着经济的发展、人们生活水平的大幅度提高，劳动力成本也不断提高。比如，现在中国服装与纺织品业的劳动力价格，已经达到每日2.5-3美元，比越南每日1-1.5美元的水平高出一倍以上。甚至地处美国周边的加勒比地区的一些国家，劳工也比我国的便宜。可以预见，十年后，越来越多的国家劳动力会比我国便宜，我国的低薪优势很难永远维持。因此，也必须及时进行经济战略转型。
最后，我国人口老龄化问题也必然要求经济发展战略的转型。2000年，我国65岁以上人口为总人口的7.13%;到2010年，这一人口数将突破1亿，比重达到8.38%；到2020年，老龄人口将超过1.5亿，比重达到10%；到2030年，总量超过2.5亿，比重达到16%。在这一过程中，人口抚育比不断上升。只有通过提高劳动者素质，在生产中使用高素质劳动力，以高劳动生产率创造高附加价值，才能保持老龄化社会的良性发展。
3． 整体劳动力质量低，使经济增长缺乏可持续性
生产力水平提高必然导致更高的劳动报酬水平，相应地，需要更高素质的劳动力。然而，长期以来对劳动力资源不计后果的掠夺式利用，使经济增长所需的高素质劳动力匮乏。在“民工荒”之后，我们将面临一个同样严重的问题，即高素质劳动力短缺的问题，它将成为我国经济持续增长的制约因素。
出现“民工荒”的沿海发达地区，实际上陷入了一个低技术的陷阱。由于劳动力极其廉价，促使投资者和生产者尽可能地少用成本更高的先进设备和技术。在对待农民工的问题上，只注重即时使用，不加以培养。与此同时，对农村基础教育的严重忽视，以及城市对外来人口在教育等方面的政策性歧视，使大批新生劳动力失学、或缺乏劳动能力的培养，无法满足经济发展对高素质劳动力的需求。
“民工荒”的启示及对策
1． 为劳动密集型产业向中西部转移创造条件
“民工荒”是外出务工的年轻农民供不应求，是结构性的供不应求。事实上，还有一部分人，由于缺乏外出就业的信息、缺乏外出就业的能力，或者年龄偏大、照顾家庭等原因无法外出打工。目前这种将外地劳动力与本（外）地资本相结合的生产方式，如果转变为将外地资本与本地劳动力相结合，即将劳动密集型产业从东部地区向中西部地区转移，则会缓解劳动力短缺问题，缺工企业也有可能继续得以生存发展。
实际上，这是产业梯度转移的过程。东部沿海发达地区首先承接了发达国家的产业转移。劳动密集型产业在这些地区得到足够发展后，必然会向下一个具有比较优势的地区转移，即向中西部地区转移。这也是我国的工业化和城市化的必由之路。实现工业化和城市化，一方面是通过农村劳动力向城市转移实现，但更主要的，还是要依靠农村地区本身非农产业的发展来带动城市化。
目前产业梯度转移的现象已出现。一些企业在珠三角只能获取3%的利润，而到江西投资后，获利达到10%。但是，产业转移并未形成规模。因为当年东部地区经济发展的前提是制度成本较低，市场机制相对成熟，而制度环境恰恰是中西部地区的弱势，这会阻碍产业地区转移的进程。另外，东部地区有相对便捷的基础设施和相对成熟的产业链，而中西部地区却不具备，这也不利于产业梯度转移。
为劳动密集型产业向中西部地区转移创造条件，需要中央和地方政府共同努力，抓紧解决。一方面，中央政府应加大对这些地区的投入，包括像“西部大开发战略”等的大项目、大工程，改善中西部地区基础设施水平，提高劳动者素质，另一方面，要推动地方政府职能转变，以市场机制推动地方经济发展。
2． 制定切实可行的劳动者培训计划，全面提高劳动者劳动能力
农民工流入地政府要协助用人单位积极承担起培训农民工基本就业技能的任务，提高外出务工农民的持续就业能力；同时，必须承担起民工子女接受义务教育的任务；当地政府要承担起对未外出务工劳动力基本就业技能培训的任务，增强他们在市场经济条件下的就业能力；各级政府都要加大对农村基础教育的投入，确保农民接受合格教育的权利。
此外，政府要加大投入力度，举办技术工人培训工程。由于注重实操能力，技术工人培训所需投入并不低于高等教育所需的投入。如果依靠企业培训，政府应给予相应的优惠政策，以鼓励企业培训职工的积极性；否则，则需要政府投入并推动。目前，劳动保障部门推动的50万高级技师培训是一个很好的契机，应坚持不懈，认真抓好。
实施劳动者劳动能力培训计划，离不开政府投入。财政政策要一如既往地支持对劳动力的培训，各级财政都要调整支出结构，在财政资金中安排足够的经费用于普通劳动者培训，并作为一种长期制度加以实施。
3． 切实改善劳动力市场环境，保证劳动力资源的可持续发展
我国要实行集约型的经济发展战略，必须提高劳动者素质。高素质劳动力意味着高工资、高福利、高产出，意味着劳动力资源和经济的可持续发展。在向新的发展战略逐步转变的时期，为保证上述“三高”的实现，政府需要通过法律手段切实改善劳动力市场环境，制定合理的最低工资和职工福利标准，保障劳动者的基本权益和福利，保证劳动者能够在劳动中以及利用劳动报酬不断提高自身的劳动能力，以及后代的劳动素质。这虽然会提高劳动力成本，但也会鼓励企业的技术创新和管理优化。
4． 以“民工荒”为契机，使农民享受市民待遇
改革开放以来，全国已有2亿多农业劳动力转移到了非农产业，他们一直被排斥在当地正规劳动力市场之外，被排斥在当地主流社会生活之外，处于边缘人状态。表现在与当地市民在福利待遇上的重大差别，如没有社会保障、没有医疗保险、不能享受经济适用房政策、子女入学要交高额赞助费等。应借此机会，在有条件的地方，打破城市内部外来人口与本地人口之间身份、待遇等方面的分割，使农民工享受同样的市民待遇。为此，首先要打破农民工所能进入的产业的限制（他们所能进入的产业还主要是建筑、纺织、采掘、环卫、搬运和某些服务行业），让他们逐步进入可同城镇居民一样自由择业的时空，逐步获得和形成产业组织观念，逐步以产业组织形式克服自身的缺陷，再逐步使各项合法权益在自强中得到较好的维护和保护。
5． 建立劳动力供求预警机制
以往不论是政府还是企业，更多关注劳动力需求不足以及农村劳动力流量和流向问题，对劳动力供给问题的关注相对较少。面对我国劳动力供求的新形势，以及市场机制作用的不断增强，政府和企业应提高对劳动力供求进行预测的意识，及时根据劳动力形势，制定相应政策，对劳动关系及时作出相应调整，维护劳动力市场供求稳定。为此，应建立劳动力供求预警机制，掌握更全面的劳动力市场信息。
“民工荒”反映普通劳动力的短缺
1．“民工荒”反映的是整体短缺而非仅熟练工短缺，是全面而非局部地区和行业的现象
从企业类型分析，缺工的主要是技术含量低的劳动密集型企业，这些企业大多采用流水线生产，每个岗位所需技能只能在岗位上边学边干，在较短时间内就能掌握。因此，企业说是要熟练工，实际上需要的就是身强体壮、学习能力强的年轻的普通劳动力。
外出务工农民完全依靠市场机制运作，形成一个全国统一的大市场。东部沿海发达地区是吸纳外出务工农民的主要地区，因此，是农民工供求状况的晴雨表，随着时间的推移，其他地区和行业“民工荒”问题将会逐步显现。
2．“民工荒”反映各地对外出务工农民的需求持续增加
20多年来，我国体制外制造业创造了大量的劳动力需求，并且，这种趋势仍在继续。外出务工农民主要就业于这些非公有制的制造业及服务业。这次“民工荒”突出表现为劳动密集型制造业的缺工。全国农村固定观察点2004年6月统计的村一级调查结果显示，2004年外出打工的农村劳动力同比增长3.8％，与往年相比保持了平稳增长。各流入地的情况表明，新增流入人口也并没有减少，反而增加，企业雇用的农民工数量也是增加的。
3．“民工荒”反映外出务工农民供给出现瓶颈
农民外出务工有流量大、流向集中、以年轻人为主、流动就业人员文化和劳动技能水平都不高，主要在劳动密集型行业从事简单熟练工种的劳动等特点。另外，具有相对稳定的行业分布。由于18-28岁的女性劳动力体力强、细心以及好管理，她们是发达地区劳动密集型加工制造业企业最需要的劳动力，占到这些企业用工量的80％-90%，是此次缺工的主体。
那么，能否通过提高劳动报酬、改善劳动条件、提供需求信息等手段，使这些缺工的企业获得更多所需的劳动力呢？事实上，经过这么多年，在市场机制作用下，我国农村剩余劳动力已自然形成基本稳定的流动态势，很难通过人为手段大幅度提高供给。根本性的因素还是结构性的有效供给量不足。
“民工荒”揭示发展面临战略转型
1． 需要高度重视劳动力有效供给不足的问题
“民工荒”揭示出，我国经济发展正趋于面临劳动力资源瓶颈，现在开始出现普通劳动力的结构性短缺，下一步会出现全面的有效劳动力短缺。
人口预测表明，我国劳动年龄人口在2015年达到峰值，此后开始减少。从2005年到2015年，劳动年龄人口年平均约增加200万人；2015-2020年，劳动年龄人口年平均减少约400万人。值得注意的是，人口普查资料显示，1975年为我国人口出生率的转折点，1975年以后出生的（30岁以下）劳动年龄人口远远少于30岁以上的劳动年龄人口数。而新增劳动力需求大多数只适合年轻劳动力。因此，即使在未来劳动年龄人口总量继续增加的10年中，我国都将面临有效劳动力供给不足的问题，当劳动年龄人口总量开始减少后，劳动力供给问题会更加突出。从中也可以看出，“民工荒”绝非空穴来风。
2． 经济发达地区需要考虑经济发展战略的转型问题
我国东部沿海发达地区20多年的经济增长，是在对人力资源进行掠夺性开发的前提下实现的。由于我国农村大量剩余劳动力的存在，这样的发展战略得以持续至今。“民工荒”则警示我们，必须转变经济发展战略，实现经济增长所倚赖的资源转型，才能实现可持续的经济发展。
遭遇缺工的地区和企业，一向都是处于依靠低成本劳动力投入进行低附加值的加工生产阶段，其主要利润来源于员工的超时工作，甚至一些企业通过拖欠工资等方式赚取利润。在出现“民工荒”后，如果提高劳动成本，企业利润空间将急剧缩小，一些企业将面临生存问题；如果不提高劳动者待遇，企业又没有足够的可供企业发展的生产要素。只有改变要素投入，企业才有可能继续生存发展。事实上，一些有能力的企业已经着手准备从改善机器设备入手，以尽量减少用工量来作为应对措施。
从地区情况看，我国经济增长的重心也在发生转移，表现为农民工从“珠三角”向“长三角”的流向转移上。“长三角”是我在我国经济发展到一定水平后，在“珠三角”之后发展起来的又一个经济重心，这里比“珠三角”更加注重人力资本的价值。一项调查显示，全国24个城市企业新员工工资平均每月660元，“长三角”6城市比平均数高8.5%,深圳高5.4%,东莞却低了16.8%。此外，这里农民工的就业环境也远远好于“珠三角”。可以说，“长三角”比“珠三角”更倾向于注重人力资本的经济发展战略。因此，经济重心在地区之间的转移，实际上也体现了我国经济发展战略的转型。
从国际角度看，在沿海经济发达地区乃至全国，粗放型的经济发展战略也必须向劳动力集约型的经济发展战略转移。随着经济的发展、人们生活水平的大幅度提高，劳动力成本也不断提高。比如，现在中国服装与纺织品业的劳动力价格，已经达到每日2.5-3美元，比越南每日1-1.5美元的水平高出一倍以上。甚至地处美国周边的加勒比地区的一些国家，劳工也比我国的便宜。可以预见，十年后，越来越多的国家劳动力会比我国便宜，我国的低薪优势很难永远维持。因此，也必须及时进行经济战略转型。
最后，我国人口老龄化问题也必然要求经济发展战略的转型。2000年，我国65岁以上人口为总人口的7.13%;到2010年，这一人口数将突破1亿，比重达到8.38%；到2020年，老龄人口将超过1.5亿，比重达到10%；到2030年，总量超过2.5亿，比重达到16%。在这一过程中，人口抚育比不断上升。只有通过提高劳动者素质，在生产中使用高素质劳动力，以高劳动生产率创造高附加价值，才能保持老龄化社会的良性发展。
3． 整体劳动力质量低，使经济增长缺乏可持续性
生产力水平提高必然导致更高的劳动报酬水平，相应地，需要更高素质的劳动力。然而，长期以来对劳动力资源不计后果的掠夺式利用，使经济增长所需的高素质劳动力匮乏。在“民工荒”之后，我们将面临一个同样严重的问题，即高素质劳动力短缺的问题，它将成为我国经济持续增长的制约因素。
出现“民工荒”的沿海发达地区，实际上陷入了一个低技术的陷阱。由于劳动力极其廉价，促使投资者和生产者尽可能地少用成本更高的先进设备和技术。在对待农民工的问题上，只注重即时使用，不加以培养。与此同时，对农村基础教育的严重忽视，以及城市对外来人口在教育等方面的政策性歧视，使大批新生劳动力失学、或缺乏劳动能力的培养，无法满足经济发展对高素质劳动力的需求。
“民工荒”的启示及对策
1． 为劳动密集型产业向中西部转移创造条件
“民工荒”是外出务工的年轻农民供不应求，是结构性的供不应求。事实上，还有一部分人，由于缺乏外出就业的信息、缺乏外出就业的能力，或者年龄偏大、照顾家庭等原因无法外出打工。目前这种将外地劳动力与本（外）地资本相结合的生产方式，如果转变为将外地资本与本地劳动力相结合，即将劳动密集型产业从东部地区向中西部地区转移，则会缓解劳动力短缺问题，缺工企业也有可能继续得以生存发展。
实际上，这是产业梯度转移的过程。东部沿海发达地区首先承接了发达国家的产业转移。劳动密集型产业在这些地区得到足够发展后，必然会向下一个具有比较优势的地区转移，即向中西部地区转移。这也是我国的工业化和城市化的必由之路。实现工业化和城市化，一方面是通过农村劳动力向城市转移实现，但更主要的，还是要依靠农村地区本身非农产业的发展来带动城市化。
目前产业梯度转移的现象已出现。一些企业在珠三角只能获取3%的利润，而到江西投资后，获利达到10%。但是，产业转移并未形成规模。因为当年东部地区经济发展的前提是制度成本较低，市场机制相对成熟，而制度环境恰恰是中西部地区的弱势，这会阻碍产业地区转移的进程。另外，东部地区有相对便捷的基础设施和相对成熟的产业链，而中西部地区却不具备，这也不利于产业梯度转移。
为劳动密集型产业向中西部地区转移创造条件，需要中央和地方政府共同努力，抓紧解决。一方面，中央政府应加大对这些地区的投入，包括像“西部大开发战略”等的大项目、大工程，改善中西部地区基础设施水平，提高劳动者素质，另一方面，要推动地方政府职能转变，以市场机制推动地方经济发展。
2． 制定切实可行的劳动者培训计划，全面提高劳动者劳动能力
农民工流入地政府要协助用人单位积极承担起培训农民工基本就业技能的任务，提高外出务工农民的持续就业能力；同时，必须承担起民工子女接受义务教育的任务；当地政府要承担起对未外出务工劳动力基本就业技能培训的任务，增强他们在市场经济条件下的就业能力；各级政府都要加大对农村基础教育的投入，确保农民接受合格教育的权利。
此外，政府要加大投入力度，举办技术工人培训工程。由于注重实操能力，技术工人培训所需投入并不低于高等教育所需的投入。如果依靠企业培训，政府应给予相应的优惠政策，以鼓励企业培训职工的积极性；否则，则需要政府投入并推动。目前，劳动保障部门推动的50万高级技师培训是一个很好的契机，应坚持不懈，认真抓好。
实施劳动者劳动能力培训计划，离不开政府投入。财政政策要一如既往地支持对劳动力的培训，各级财政都要调整支出结构，在财政资金中安排足够的经费用于普通劳动者培训，并作为一种长期制度加以实施。
3． 切实改善劳动力市场环境，保证劳动力资源的可持续发展
我国要实行集约型的经济发展战略，必须提高劳动者素质。高素质劳动力意味着高工资、高福利、高产出，意味着劳动力资源和经济的可持续发展。在向新的发展战略逐步转变的时期，为保证上述“三高”的实现，政府需要通过法律手段切实改善劳动力市场环境，制定合理的最低工资和职工福利标准，保障劳动者的基本权益和福利，保证劳动者能够在劳动中以及利用劳动报酬不断提高自身的劳动能力，以及后代的劳动素质。这虽然会提高劳动力成本，但也会鼓励企业的技术创新和管理优化。
4． 以“民工荒”为契机，使农民享受市民待遇
改革开放以来，全国已有2亿多农业劳动力转移到了非农产业，他们一直被排斥在当地正规劳动力市场之外，被排斥在当地主流社会生活之外，处于边缘人状态。表现在与当地市民在福利待遇上的重大差别，如没有社会保障、没有医疗保险、不能享受经济适用房政策、子女入学要交高额赞助费等。应借此机会，在有条件的地方，打破城市内部外来人口与本地人口之间身份、待遇等方面的分割，使农民工享受同样的市民待遇。为此，首先要打破农民工所能进入的产业的限制（他们所能进入的产业还主要是建筑、纺织、采掘、环卫、搬运和某些服务行业），让他们逐步进入可同城镇居民一样自由择业的时空，逐步获得和形成产业组织观念，逐步以产业组织形式克服自身的缺陷，再逐步使各项合法权益在自强中得到较好的维护和保护。
5． 建立劳动力供求预警机制
以往不论是政府还是企业，更多关注劳动力需求不足以及农村劳动力流量和流向问题，对劳动力供给问题的关注相对较少。面对我国劳动力供求的新形势，以及市场机制作用的不断增强，政府和企业应提高对劳动力供求进行预测的意识，及时根据劳动力形势，制定相应政策，对劳动关系及时作出相应调整，维护劳动力市场供求稳定。为此，应建立劳动力供求预警机制，掌握更全面的劳动力市场信息。