广州“康师傅”14员工追讨住房公积金的背后
康师傅”方便面的生产企业之一———广州顶益食品有限公司(下称“广州顶益”)的14位员工，正在打一场追讨住房公积金的官司。
“我们走的是一条非常规范的法律途径。我们要争取的东西，在国务院的条例上写得清清楚楚。”郭昌德(化名，上述14位员工的代表)说起来理直气壮。
郭昌德所说的“条例”，是指国务院1999年4月颁布实施的《住房公积金管理条例》(下称《条例》)。其第20条明确规定：单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。
郭昌德们“所要争取的东西”，就是一笔长达5年多的住房公积金。
不过，这14位“康师傅”起诉的并非欠他们这笔公积金的广州顶益，而是广州市住房公积金管理中心(下称“管理中心”)，广州顶益在此案中只是“第三人”。
10月8日，此案在广州市越秀区法院开庭审理，但未当庭宣判。
这宗官司，集中反映了当前我国住房公积金“归集执法”所面临的困境。
“这不是一家公司的问题”
郭昌德告诉记者，从1999年4月起，广州顶益就一直未给他们14人缴纳住房公积金，5年多来已欠缴共约25万元。他们原本想起诉公司，但其代理律师周继华了解到，住房公积金问题既不属于劳动仲裁的范畴，不能通过劳动部门来解决；也非民事纠纷，员工不能直接起诉企业。因而他们就“拐了一个弯”，提起行政诉讼，起诉管理中心行政不作为。“希望通过这种方式，令广州顶益补缴这些住房公积金。”周继华说。
而在起诉前，郭昌德等人曾向市管理中心投诉过此事。
据了解，管理中心今年5月21日收到投诉信之后，曾4次以正式的书面形式，向广州顶益宣讲相关政策，告知该公司应为员工缴纳住房公积金。而直到管理中心7月16日发出“限期办理通知书”，责令广州顶益在10个工作日内到该中心办理住房公积金账户设立手续后，广州顶益才于7月29日来办理相关手续，开始为其所有员工缴纳住房公积金。但是，顶益公司并未为郭昌德等14人补缴5年来的住房公积金。为此，管理中心还曾于9月10日再次发出通知书，责令该公司在9月27日前“补缴郭昌德等14人1999年4月至2004年6月的住房公积金”，而广州顶益至今未予执行。
基于上述情况，在10月8日的庭审中，被告管理中心认为，其自身正在履行职责，而且补缴一事正在处理过程当中，因此原告以“非结果”的过程作为依据提起诉讼的理由不够充分。但郭昌德等原告却认为，被告是“消极履行”而非“积极履行”，“部分履行”而非“充分履行”其法定的督缴职责。
那么，广州顶益为何迟迟不为郭昌德等14人补缴住房公积金呢？庭审时，该公司的负责人向法官陈述了一些操作方面的困难，诸如所涉资金数额大、时间长、核算难等。
而10月15日该公司有关人士在接受记者采访时又提出了其他的理由。他说，公司已用集体宿舍的方式为员工提供了的住房福利，因而在今年7月之前一直没有缴纳住房公积金。
但建设部住房公积金监管处的朱华处长却表示“这种说法站不住脚”，他告诉记者，依据《条例》，缴纳住房公积金与单位有否为其员工提供住房没有关系，即使从单位分了房的或者自购了住房的员工，一样要享受住房公积金待遇，何况单位集体宿舍的产权并不属于员工。
其实，如果广州顶益完全按照《条例》执行，为上述14位员工补缴今年7月以前的住房公积金，那么，包括该公司在内的“康师傅”在广州乃至全国的所有子公司，都应为其离职和在职员工足额缴纳全部住房公积金。这无疑是企业难以接受的一笔巨大的成本开支。这才是该公司不为14位原告补缴公积金的真正原因。
记者从管理中心了解到，今年前8个月，广州市新增住房公积金缴存单位857家，而截至今年8月底，广州市历年累计缴存单位只有12755家，未缴、欠缴住房公积金的现象相当普遍，正如广州顶益的总经理孙柏宏所言：“这不是一家公司的问题，是几百家几千家的问题。”
归集执法的难题
广州市住房公积金管理中心归集部的朱凯华主任在谈到“康师傅”案时曾表示：“原则上说，真正的被告应该是广州顶益。”可为何偏偏是管理中心当了被告呢？而负责审理此案的审判长更告诉记者，该中心如此当上被告“已不是第一次了”。记者还从杭州市住房公积金管理中心了解到，该中心也曾经被起诉过。
住房公积金欠缴问题严重，作为政府行政主管部门的住房公积金管理中心自然责无旁贷，但如果就此认为他们都是“行政不作为”，却也不公平。
因为尽管《条例》赋予了住房公积金管理中心督缴的行政职权，但这个权力相当有限，以至他们不能有效地履行法定职责：一方面，他们有一定的行政执法权，有“执法证”，可以通过正规的责令书或者上门催缴等方式，督促单位缴纳住房公积金；另一方面，在应缴纳单位“恶意”违法时，他们的执法权却非常有限。
建设部住房公积金监管处朱华处长就对记者坦言：“国内住房公积金在归集执法这一块确实存在不少问题，而缺乏足够的行政执法权，是造成这种状况的重要原因。”
“我们最担心的就是执法的问题。这是最困难的事情，也是国家法律法规的一个盲点。”朱凯华告诉记者，“我们发现，住房公积金纠纷虽然越来越多，但其解决途径却很少。从法律上来说，住房公积金纠纷被从劳动争议当中%26acute;切%26acute;了出来，劳动者想维护自己在此方面的权益，却不能通过劳动争议去解决。如果住房公积金也能像养老保险一样，通过劳动局，那么，如果出现问题解决起来就会快一点。”
按照《条例》规定，对于欠缴单位，住房公积金管理中心可以申请法院强制执行。但周继华律师告诉记者，向法院申请强制执行，不仅成本高、周期长、效率低，而且，遇到“恶意”违法的情况时，管理中心却往往一筹莫展。因为该中心不具有像劳动部门那样的调阅企业用工情况、财务账册等资料的行政执法权，难以获得准确的工资数额；而向法院申请强制执行就需要提供执行的具体金额，否则法院无法执行。在这种情况下，向法院申请强制执行也就成为一句空话。
“我觉得国家应该再出台一个具体的执行细则作为指引，因为各个城市都面临执法难的问题。”朱凯华说。
确实，广州市住房公积金管理中心所面临的难题，只是我国住房公积金归集执法困境的一个缩影。
记者日前分别致电北京、西安、兰州、杭州等城市的住房公积金归集执法部门。他们均表示，一旦遇到有缴纳能力却拒绝缴纳的单位，“真的是没有办法”，“至今缺乏有效的措施”，而“向法院申请强制执行的情况非常少”。他们也试图改变这种状况，例如，杭州市住房公积金管理中心就曾向工商部门了解新登记单位的情况，并尝试加强与财政、工会等部门的联系和沟通，以保证有效地履行督缴职责，但“效果不明显”。而西安市住房公积金管理中心归集部的工作人员更是直言：“我们更像是一个服务机构。”
在这样的大背景下，当个人遇到单位拒缴住房公积金的情况时，他该如何维权呢？周继华律师指出了这样一条路径：先向单位高层反映；如果单位不解决的话，到所在城市的住房公积金管理中心归集部请求其行使督缴职权；如果这还解决不了，就将管理中心作为被告，将公司作为“第三人”，向法院提起行政诉讼，通过法院的生效判决来保护自己的权益。
讨论 难题何解？
《住房公积金管理条例》(下称《条例》)的第2条中明确规定：住房公积金“是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”。可见，住房公积金是关系到千千万万职工切身利益的大事。但由于归集执法困境的存在，使得这项职工的基本福利目前缺乏有力的保障。
如何改善这种状况？有关人士提出了诸多见解。
朱华(建设部住房公积金监管处处长)：住房公积金制度自1999年立法，也就是国务院颁布实施《条例》以来，单位不缴或欠缴公积金的情况，以及各地住房公积金管理中心(下称“管理中心”)的执法困难一直都有。各地在工作中，也一直在努力探索新思路来解决问题。解决问题重在加强管理中心与其他部门(如工商、财政、司法等部门)之间的协调沟通。各部门协商的具体方式一直在研究过程中，比如北京、上海以及浙江的一些城市，就做得比较好。
当然，问题不止是在管理中心这边，其他原因，如单位对住房公积金不够重视，员工对相关国家的有关规定不了解等，也是归集工作顺利开展的障碍。
另外，国务院2002年就已下达了机构调整的指令，各地管理中心的机构调整也一直在进行当中，这需要一个过程，但也可能会对归集执法造成一定的障碍。
单位员工法律意识、权利意识的增强，对公积金的归集管理将会有监督作用；而整个社会也会越来越重视这个问题，这将有助于问题的解决。
周继华(广东邦达律师事务所律师)：我仔细研究了国务院的《条例》，觉得它的确规定了很多东西，例如，按照这个法规，外来打工人员都是可以享受住房公积金待遇的。
“康师傅”案在处理过程中，问题迟迟得不到解决，有诸多方面的原因。首先，《条例》本身的很多地方不具有较强的可操作性，要使《条例》得到有效的执行，需要修改和细化；其次，问题主要在于权力配置，管理中心的行政执法权不配套，也可以说不完整。因此需要进一步完善管理中心的执法权，使之配套，并与工商、财政、劳动等部门加强沟通协调；另外，部门机构和人员配置方面的问题亦不可忽视。各地管理中心原来一般都是各级房改办的下属单位，而按照规定，它们现在已成为独立的有行政执法权的事业单位，但其执法权却容易受到其他行政权力的干预和影响。从这一点来说，机构调整有待更进一步科学化、合理化。
我国有不少的法规一直在沉睡，公民的合法权益因此得不到有效维护。不可否认的是，出现这种情况与人们的法律意识也一直在沉睡有很大的关系。实际上，公民法律意识、维权意识的增强，有助于唤醒沉睡的法规，促进法规的有效执行和完善。“康师傅”案最终诉诸法律途径，不仅可以有效地维护员工自身的权益，同样也可以切实促进管理中心改进工作。
薛钢凌(中国政法大学法学院教授)：管理中心作为住房公积金的归集管理机构，需要加强与其他部门之间沟通协调。具体而言，可以通过如下方式展开：第一，加强各部门之间的资源共享，由工商部门向管理中心提供一些企业的名录，这样，管理中心就可以确切知道总共有哪些部门，有哪些企业，其中哪些企业未缴纳住房公积金。
第二，在此基础上，管理中心向有关单位和员工宣传有关公积金政策。人们法律意识和权利意识的增强有助于问题的凸显、研究和解决。这样，具体的归集工作将容易展开。
第三，住房公积金应该学习参考其他社会福利和社会保障的归集手段，在执法过程中通过手段的丰富来履行其行政职责。
第四，管理中心可以向政府请求帮助，通过其他行政权力的协助来解决问题。
毛伟(中山大学法学院讲师)：被赋予了行政执法权的管理中心，先是发布命令；问题仍无法解决时，则申请法院强制执行。在这个过程中，归集执法难，其原因往往在于职权分配和组织设置上的不合理。不宜简单地强化管理中心的行政执法权。我国行政执法的发展方向呈一种非强制化的趋势，加强该中心的权力不符合这个大背景。
但具体到某一件事情上，不诉诸强制手段，问题很难解决。在国外，有监察专员负责调查权力在行政部门之间的分配，寻找分配不合理的地方，并以此为基础，通过立法手段和调整行政部门结构，来调整权力分配、行使的不合理之处。
如果问题出在根子上，则有必要通过立法手段，补充修改《条例》。
管理中心可以向法院申请某些开展工作的必要资料，如城市中的行政部门、企事业单位的名录、一些单位的财政运营状况等等，而不是直接勒令某些单位强制缴纳住房公积金。也就是说，管理中心可以通过法院获得一些“调查性的权力”，而不是最终的“结果式的权力”。
各级管理中心作为专管住房公积金管理运营、归集缴纳等事务的专业部门，组织设置上的问题也不可忽视。在我国，设置事业单位的目的，不是行使行政权，但现实情况是，某些法律法规赋予了事业单位管理某些专业事务的行政执法权。管理中心受制于这种情况，也是造成执法困难的背景因素。这有待于事业单位法律地位的进一步明确和行政制度改革的深化。
“我们走的是一条非常规范的法律途径。我们要争取的东西，在国务院的条例上写得清清楚楚。”郭昌德(化名，上述14位员工的代表)说起来理直气壮。
郭昌德所说的“条例”，是指国务院1999年4月颁布实施的《住房公积金管理条例》(下称《条例》)。其第20条明确规定：单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。
郭昌德们“所要争取的东西”，就是一笔长达5年多的住房公积金。
不过，这14位“康师傅”起诉的并非欠他们这笔公积金的广州顶益，而是广州市住房公积金管理中心(下称“管理中心”)，广州顶益在此案中只是“第三人”。
10月8日，此案在广州市越秀区法院开庭审理，但未当庭宣判。
这宗官司，集中反映了当前我国住房公积金“归集执法”所面临的困境。
“这不是一家公司的问题”
郭昌德告诉记者，从1999年4月起，广州顶益就一直未给他们14人缴纳住房公积金，5年多来已欠缴共约25万元。他们原本想起诉公司，但其代理律师周继华了解到，住房公积金问题既不属于劳动仲裁的范畴，不能通过劳动部门来解决；也非民事纠纷，员工不能直接起诉企业。因而他们就“拐了一个弯”，提起行政诉讼，起诉管理中心行政不作为。“希望通过这种方式，令广州顶益补缴这些住房公积金。”周继华说。
而在起诉前，郭昌德等人曾向市管理中心投诉过此事。
据了解，管理中心今年5月21日收到投诉信之后，曾4次以正式的书面形式，向广州顶益宣讲相关政策，告知该公司应为员工缴纳住房公积金。而直到管理中心7月16日发出“限期办理通知书”，责令广州顶益在10个工作日内到该中心办理住房公积金账户设立手续后，广州顶益才于7月29日来办理相关手续，开始为其所有员工缴纳住房公积金。但是，顶益公司并未为郭昌德等14人补缴5年来的住房公积金。为此，管理中心还曾于9月10日再次发出通知书，责令该公司在9月27日前“补缴郭昌德等14人1999年4月至2004年6月的住房公积金”，而广州顶益至今未予执行。
基于上述情况，在10月8日的庭审中，被告管理中心认为，其自身正在履行职责，而且补缴一事正在处理过程当中，因此原告以“非结果”的过程作为依据提起诉讼的理由不够充分。但郭昌德等原告却认为，被告是“消极履行”而非“积极履行”，“部分履行”而非“充分履行”其法定的督缴职责。
那么，广州顶益为何迟迟不为郭昌德等14人补缴住房公积金呢？庭审时，该公司的负责人向法官陈述了一些操作方面的困难，诸如所涉资金数额大、时间长、核算难等。
而10月15日该公司有关人士在接受记者采访时又提出了其他的理由。他说，公司已用集体宿舍的方式为员工提供了的住房福利，因而在今年7月之前一直没有缴纳住房公积金。
但建设部住房公积金监管处的朱华处长却表示“这种说法站不住脚”，他告诉记者，依据《条例》，缴纳住房公积金与单位有否为其员工提供住房没有关系，即使从单位分了房的或者自购了住房的员工，一样要享受住房公积金待遇，何况单位集体宿舍的产权并不属于员工。
其实，如果广州顶益完全按照《条例》执行，为上述14位员工补缴今年7月以前的住房公积金，那么，包括该公司在内的“康师傅”在广州乃至全国的所有子公司，都应为其离职和在职员工足额缴纳全部住房公积金。这无疑是企业难以接受的一笔巨大的成本开支。这才是该公司不为14位原告补缴公积金的真正原因。
记者从管理中心了解到，今年前8个月，广州市新增住房公积金缴存单位857家，而截至今年8月底，广州市历年累计缴存单位只有12755家，未缴、欠缴住房公积金的现象相当普遍，正如广州顶益的总经理孙柏宏所言：“这不是一家公司的问题，是几百家几千家的问题。”
归集执法的难题
广州市住房公积金管理中心归集部的朱凯华主任在谈到“康师傅”案时曾表示：“原则上说，真正的被告应该是广州顶益。”可为何偏偏是管理中心当了被告呢？而负责审理此案的审判长更告诉记者，该中心如此当上被告“已不是第一次了”。记者还从杭州市住房公积金管理中心了解到，该中心也曾经被起诉过。
住房公积金欠缴问题严重，作为政府行政主管部门的住房公积金管理中心自然责无旁贷，但如果就此认为他们都是“行政不作为”，却也不公平。
因为尽管《条例》赋予了住房公积金管理中心督缴的行政职权，但这个权力相当有限，以至他们不能有效地履行法定职责：一方面，他们有一定的行政执法权，有“执法证”，可以通过正规的责令书或者上门催缴等方式，督促单位缴纳住房公积金；另一方面，在应缴纳单位“恶意”违法时，他们的执法权却非常有限。
建设部住房公积金监管处朱华处长就对记者坦言：“国内住房公积金在归集执法这一块确实存在不少问题，而缺乏足够的行政执法权，是造成这种状况的重要原因。”
“我们最担心的就是执法的问题。这是最困难的事情，也是国家法律法规的一个盲点。”朱凯华告诉记者，“我们发现，住房公积金纠纷虽然越来越多，但其解决途径却很少。从法律上来说，住房公积金纠纷被从劳动争议当中%26acute;切%26acute;了出来，劳动者想维护自己在此方面的权益，却不能通过劳动争议去解决。如果住房公积金也能像养老保险一样，通过劳动局，那么，如果出现问题解决起来就会快一点。”
按照《条例》规定，对于欠缴单位，住房公积金管理中心可以申请法院强制执行。但周继华律师告诉记者，向法院申请强制执行，不仅成本高、周期长、效率低，而且，遇到“恶意”违法的情况时，管理中心却往往一筹莫展。因为该中心不具有像劳动部门那样的调阅企业用工情况、财务账册等资料的行政执法权，难以获得准确的工资数额；而向法院申请强制执行就需要提供执行的具体金额，否则法院无法执行。在这种情况下，向法院申请强制执行也就成为一句空话。
“我觉得国家应该再出台一个具体的执行细则作为指引，因为各个城市都面临执法难的问题。”朱凯华说。
确实，广州市住房公积金管理中心所面临的难题，只是我国住房公积金归集执法困境的一个缩影。
记者日前分别致电北京、西安、兰州、杭州等城市的住房公积金归集执法部门。他们均表示，一旦遇到有缴纳能力却拒绝缴纳的单位，“真的是没有办法”，“至今缺乏有效的措施”，而“向法院申请强制执行的情况非常少”。他们也试图改变这种状况，例如，杭州市住房公积金管理中心就曾向工商部门了解新登记单位的情况，并尝试加强与财政、工会等部门的联系和沟通，以保证有效地履行督缴职责，但“效果不明显”。而西安市住房公积金管理中心归集部的工作人员更是直言：“我们更像是一个服务机构。”
在这样的大背景下，当个人遇到单位拒缴住房公积金的情况时，他该如何维权呢？周继华律师指出了这样一条路径：先向单位高层反映；如果单位不解决的话，到所在城市的住房公积金管理中心归集部请求其行使督缴职权；如果这还解决不了，就将管理中心作为被告，将公司作为“第三人”，向法院提起行政诉讼，通过法院的生效判决来保护自己的权益。
讨论 难题何解？
《住房公积金管理条例》(下称《条例》)的第2条中明确规定：住房公积金“是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”。可见，住房公积金是关系到千千万万职工切身利益的大事。但由于归集执法困境的存在，使得这项职工的基本福利目前缺乏有力的保障。
如何改善这种状况？有关人士提出了诸多见解。
朱华(建设部住房公积金监管处处长)：住房公积金制度自1999年立法，也就是国务院颁布实施《条例》以来，单位不缴或欠缴公积金的情况，以及各地住房公积金管理中心(下称“管理中心”)的执法困难一直都有。各地在工作中，也一直在努力探索新思路来解决问题。解决问题重在加强管理中心与其他部门(如工商、财政、司法等部门)之间的协调沟通。各部门协商的具体方式一直在研究过程中，比如北京、上海以及浙江的一些城市，就做得比较好。
当然，问题不止是在管理中心这边，其他原因，如单位对住房公积金不够重视，员工对相关国家的有关规定不了解等，也是归集工作顺利开展的障碍。
另外，国务院2002年就已下达了机构调整的指令，各地管理中心的机构调整也一直在进行当中，这需要一个过程，但也可能会对归集执法造成一定的障碍。
单位员工法律意识、权利意识的增强，对公积金的归集管理将会有监督作用；而整个社会也会越来越重视这个问题，这将有助于问题的解决。
周继华(广东邦达律师事务所律师)：我仔细研究了国务院的《条例》，觉得它的确规定了很多东西，例如，按照这个法规，外来打工人员都是可以享受住房公积金待遇的。
“康师傅”案在处理过程中，问题迟迟得不到解决，有诸多方面的原因。首先，《条例》本身的很多地方不具有较强的可操作性，要使《条例》得到有效的执行，需要修改和细化；其次，问题主要在于权力配置，管理中心的行政执法权不配套，也可以说不完整。因此需要进一步完善管理中心的执法权，使之配套，并与工商、财政、劳动等部门加强沟通协调；另外，部门机构和人员配置方面的问题亦不可忽视。各地管理中心原来一般都是各级房改办的下属单位，而按照规定，它们现在已成为独立的有行政执法权的事业单位，但其执法权却容易受到其他行政权力的干预和影响。从这一点来说，机构调整有待更进一步科学化、合理化。
我国有不少的法规一直在沉睡，公民的合法权益因此得不到有效维护。不可否认的是，出现这种情况与人们的法律意识也一直在沉睡有很大的关系。实际上，公民法律意识、维权意识的增强，有助于唤醒沉睡的法规，促进法规的有效执行和完善。“康师傅”案最终诉诸法律途径，不仅可以有效地维护员工自身的权益，同样也可以切实促进管理中心改进工作。
薛钢凌(中国政法大学法学院教授)：管理中心作为住房公积金的归集管理机构，需要加强与其他部门之间沟通协调。具体而言，可以通过如下方式展开：第一，加强各部门之间的资源共享，由工商部门向管理中心提供一些企业的名录，这样，管理中心就可以确切知道总共有哪些部门，有哪些企业，其中哪些企业未缴纳住房公积金。
第二，在此基础上，管理中心向有关单位和员工宣传有关公积金政策。人们法律意识和权利意识的增强有助于问题的凸显、研究和解决。这样，具体的归集工作将容易展开。
第三，住房公积金应该学习参考其他社会福利和社会保障的归集手段，在执法过程中通过手段的丰富来履行其行政职责。
第四，管理中心可以向政府请求帮助，通过其他行政权力的协助来解决问题。
毛伟(中山大学法学院讲师)：被赋予了行政执法权的管理中心，先是发布命令；问题仍无法解决时，则申请法院强制执行。在这个过程中，归集执法难，其原因往往在于职权分配和组织设置上的不合理。不宜简单地强化管理中心的行政执法权。我国行政执法的发展方向呈一种非强制化的趋势，加强该中心的权力不符合这个大背景。
但具体到某一件事情上，不诉诸强制手段，问题很难解决。在国外，有监察专员负责调查权力在行政部门之间的分配，寻找分配不合理的地方，并以此为基础，通过立法手段和调整行政部门结构，来调整权力分配、行使的不合理之处。
如果问题出在根子上，则有必要通过立法手段，补充修改《条例》。
管理中心可以向法院申请某些开展工作的必要资料，如城市中的行政部门、企事业单位的名录、一些单位的财政运营状况等等，而不是直接勒令某些单位强制缴纳住房公积金。也就是说，管理中心可以通过法院获得一些“调查性的权力”，而不是最终的“结果式的权力”。
各级管理中心作为专管住房公积金管理运营、归集缴纳等事务的专业部门，组织设置上的问题也不可忽视。在我国，设置事业单位的目的，不是行使行政权，但现实情况是，某些法律法规赋予了事业单位管理某些专业事务的行政执法权。管理中心受制于这种情况，也是造成执法困难的背景因素。这有待于事业单位法律地位的进一步明确和行政制度改革的深化。