国务院官员详谈就业问题及收入差距
编者按：我国处于社会转型期，社会结构正发生改变，社会矛盾呈现上升趋势，社会冲突日益显性化，给改革和发展带来不和谐和不稳定因素。一个社会应该保持开放、灵活、包容的状态，通过可控制的、合法的、制度化的机制，让各种社会紧张得以释放，社会诉求得以回应，社会冲突得以消解。及时化解社会矛盾，寻求解决方案，设立化解社会危机的“安全阀”，对于建设社会主义和谐社会具有重要意义。为此，本报社评理论部特别组织系列文章，通过专家访谈、调查报告、学者撰文等形式，对当前我国社会领域存在的主要矛盾进行剖析，并提出政策建议。
仅仅从现象来看，可以说，当前是我国各类社会矛盾比较集中的爆发期。农民失地、城市贫困、劳资纠纷、大学生就业难、群体性上访事件增多、矿难事故频繁、艾滋病发病率上升、毒品泛滥等等。在社会领域存在的种种问题，已经开始影响到经济的健康发展。
国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁说，这些问题是在亚洲金融危机以后显现出来的，是市场体制改革推向纵深的结果。他强调，中央处理社会问题的方针从“两个确保”，上升到“五个统筹”，继而提出“以人为本”的科学发展观；其核心是注重经济、社会的协调发展，为缓解各类社会矛盾明确了方向。
他认为，目前中国社会领域影响最大且将长期起作用的问题有三个：就业、收入差距和社会保障。就业是个人和家庭谋生的基本手段，也有利于防止个人游离于社会之外。必要的收入差距可以提高微观组织的运行效率，收入差距过大则不仅违反公平原则，而且使部分社会成员的生活陷入困境。现代市场经济条件下，社会保障体系是维护社会公正、缓解社会矛盾的重要措施和最后一道防线。
就业困难不容低估
中国经济时报：我们感觉，目前就业之难几乎显现在各个行业和各类人群，连不少寒窗十余载的大学生毕业生们也求职无门。这种现象在五年前、十年前出现过吗？
丁宁宁：这和改革开放初期有很大不同。就业困难是所有国家现代化过程中都难以避免的现象，中国人口增长先于工业化的国情加重了这一危机。导致当前以及未来一段时期就业困难的因素来自三个方面：首先是劳动适龄人口居高不下。根据测算，虽然2010年以后，我们劳动适龄人口数量将会缓慢下降，但劳动适龄人口占总人口的比重依然很大；其次是城市化过程中，每年都有大量的农村人口进入城市地区寻找工作，加剧了初级劳动力市场的总量过剩；第三是高速工业化过程中，产业、经济结构不断调整，带来了中、高级劳动力市场的结构矛盾。这三个因素在2020年以前不会发生根本的改变。至于大学生就业难，除了劳动适龄人口增加外，和教育体制改革中存在的问题有直接关系。
中国经济时报：应该说，保持一定的失业率是市场经济社会的正常运转形态，也有利于人才竞争，从而提高社会的劳动生产率。只是我们的失业、半失业人口过多。
丁宁宁：就业是工业文明出现以来，困扰人类社会的一个历史性难题。直到上个世纪60年代出生率下降以后，西方各国失业问题才有所缓解。在大量劳动力已经转移到第三产业的情况下，西方后工业社会依然存在大量的失业者。直到今天，就业还是西方政治家竞选中的主要话题。
传统计划经济体制下，我国曾经实现了比较充分的就业，但那是以牺牲经济效率和个人自由为代价的。在向社会主义市场经济体制迈进的时候，我们应当注意到：充分就业是西方市场经济国家长期没有解决的问题。失业后备军的存在，是市场经济条件下资源配置效率提高的重要前提。近代以来的所谓工业化、现代化，本质上就是一个资本、技术不断替代劳动力的过程，是一个在物质生产领域不断减少就业的过程。
我国当前面临的就业问题，要比西方世界历史上困难得多。19世纪的整个欧洲包括俄罗斯西部 人口不到2亿人。我们改革开放初期，人口已经超过了10亿。虽然经济保持高速发展，城市化进程不断加快，每年都增加几百万个工作岗位；却仍然无法满足城市新增劳动力的就业需要。加之包产到户以后，大量的农村富余劳动力流入城市。其结果是：劳动力市场的总量过剩与结构矛盾并存。近期内无论采取什么样的就业促进政策，也无法实现西方经济学意义上的充分就业。
中国经济时报：依您的分析，解决就业困难，目前能做些什么？
丁宁宁：除了进一步扫除农民工进城务工的障碍，增加城市劳动力市场的透明度，加快全国就业服务中心的信息联网，为失业人员提供免费的再就业培训服务外，还应当把政策着力点放在提高劳动者的就业能力和就业质量上。可以将普及义务教育作为长期性的就业促进政策，同时鼓励已就业人员参加继续教育和在职培训。鉴于失业问题将会长期存在，失业保险制度在经济上的困难会越来越大，建议把“雇主赔偿＋社会救助”作为今后处理失业问题的基本政策出发点。以保证失业者家庭的基本生活，使其不要对未来失去信心和希望。
收入差距扩大威胁社会稳定
中国经济时报：“弱势群体”是近几年出现的一个新名词，它与“精英阶层”相对应，这两类人群不单是社会地位、政治权利、话语权不同，关键是持有的财富有着天壤之别。多数学者认为，目前我国收入差距拉大是不争的事实。您认为，这一趋势还会愈演愈烈吗？
丁宁宁：在目前的体制框架下，收入差距还会继续扩大，而且可能对社会的稳定造成威胁。中国是一个人口众多的发展中大国，客观上存在较大的地区差别和城乡差别。因此，不能简单地根据基尼系数超过了0.4就认为社会不稳定了。但是90年代中期以后，随着国内市场化进程的加快，地区之间和城乡之间原有的人口流动障碍的不断消除，大量的失业人口向城市地区集中；加之城市社会保障体系的覆盖面过低，收入差距扩大对社会稳定的威胁，逐渐成为各级政府必须认真对待的问题。
改革开放之初的80年代，拉开收入差距是提高微观经济效率的重要措施。农村实行家庭联产承包责任制，城市推行工资加奖金的物质刺激政策。但由于社会上的绝大多数成员或多或少地分享到改革开放的成果，当时的收入差距扩大并没有影响社会的稳定。90年代中期以后，随着经济市场化水平的提高，居民收入分配格局也发生了重大的变化。其中特别值得关注的是分配领域的两头，即与官员腐败相联系的非法高收入问题，以及城市和农村中低收入群体的赤贫化问题。
改革开放以来，老百姓的公民权利和民主意识大大提高。腐败官员及其同伙的非法高收入，动摇了群众对党的信任，威胁到政府的执政能力。因此，必须提高政府决策的透明度，堵塞各类非法收入的渠道，坚决打击官员中的腐败行为。同时鼓励高收入者扩大投资和捐助社会公益事业，并对其消费行为进行必要的引导。
底层民众的生存问题，关系到整个社会基础的稳定。近年来相当一部分底层群众的收入不仅没有提高，反而有所下降。政府对此是不能掉以轻心的。因此，在目前“两个确保”的基础上，必须尽快将城市低收入阶层纳入社会救助体系。包括失去收入来源的下岗失业人员、滞留城市的农民工等。此外，过去农村的“五保户”政策，要逐渐转变为政府出资的、规范化的社会救助制度。
政府要承担社保的经济责任
中国经济时报：解决两极分化的可行办法是尽快完善社会保障制度。
丁宁宁：社会保障是改革开放中首先进入政府视野的社会问题。但我们在社会保障体制改革中不仅忽视了占人口大多数的农村居民；城市户籍人口也只覆盖了不到一半，且养老、医疗、失业、工伤、生育保险之间的发展也很不平衡。
农村“包产到户”以后，随着集体经济的衰落，农村原有的保障体系迅速瓦解。财政“分灶吃饭”以后，社会统筹变成了地方统筹，落后地区的社会保障制度很快陷入了困境。在这种情况下，仅仅根据80年代西方经济学界的一些设想，来设计中国社会保障体制改革的目标，只能使上述局面进一步恶化。那种过分强调以缴费为基础的社会保险方式，恰恰把最需要救助的弱势群体排斥在外；在强制性的基本养老、医疗 保险中引入个人账户，不仅削弱了必要的“社会共济”，也混淆了政府和个人的责任。
中国经济时报：怎样建立一个低水平、广覆盖的社会保障体系？
丁宁宁：现代市场经济条件下的社会保障体制，一般包括三个组成部分：政府财政出钱的社会救助（福利政策）、以缴费为基础的强制性社会保险（基本保险）、享受政府优惠政策的自愿补充保险。最后一部分补充保险 可以充分发挥市场作用。中间部分基本保险 是基于市场原则，政府强制执行。第一部分福利政策 则主要是政府的责任。在失业率居高不下，收入差距难以缩小的情况下，改革的首要问题，是政府要承担，而不是推卸自己在社会保障问题上的经济责任。
我认为，政府可做的是，在“两个确保”的基础上，将失业保险与社会救助并轨，建立以政府税收为基础的、覆盖城乡绝大多数居民的社会救助制度。在加强城乡疾病防疫体系建设的基础上，建立以政府财政为依托的城乡公共卫生服务及医疗救助体系。在政府承担已退休人员社会保障责任的基础上，降低基本养老保险的缴费率，把覆盖面扩大到城市所有的工薪收入者。政府出台税务优惠措施，鼓励工薪收入者参与补充养老保险计划，可以把过去试点中的基本养老保险个人账户转为补充养老保险账户。在所有雇用临时工的单位推行强制性的工伤保险。
社会问题的复杂性在于：任何一个突发事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的安定。各级政府固然需要建立起自己的危机处理机制，但更重要的是加强调查研究，及早发现问题，防患于未然。所谓建立危机处理机制，并不是要重新设立一个什么应急事件委员会之类的政府临时机构，而是要明确突发事件情况下，各个政府机构之间的分工、责任和工作程序，以减少突发事件带来的损失和对经济、社会生活的负面影响。从根本上讲，政府面对突发事件的危机处理能力，很大程度上取决于政府常设机构官员的素质和工作效率。
二战以后，西方国家之所以没有发生大的社会危机，是因为社会保障制度的确立增加了每一个公民的归属感。在恢复社会信用和增加公民归属感问题上，老年人要比年轻一代有更大的影响力。因此，决不能为了减轻现政府的财政负担，而拒绝兑现以前政府的社会保障承诺。否则就会付出政府信誉降低的代价。近年来各地区拖欠退休干部、职工医疗费的问题，已经引发了职工对医疗保障体制改革的不满，降低了民众对各级政府的信任。今后不管社会保障制度如何改革，都应当保证已退休人员原来享有的待遇水平不降低。这是老百姓对新制度建立信心的基础。
中国经济时报：在您看来，社会的稳定除了取决于政府面对突发事件的危机处理能力，还有哪些因素？
丁宁宁：长远来看，社会的稳定取决于各阶层之间流动机制的畅通。中国历史上之所以能够维持较长时间的稳定，很大程度上得益于教育观念上的平等和“宰相出于青衣”的制度设计。传统计划经济体制下，虽然户籍制度隔离了城乡居民，但招工、考大学、当兵提干，还是给农村青年开放了一条进城的路。市场经济本来是强调“机会均等”的，但近年来城市中小学对农民工子女的入学歧视，以及大学以改革的名义大幅度提高学费，则断了农村贫困家庭子女的大学梦，堵塞了正常的社会流动渠道。此类错误政策应当及时纠正。我们的社会政策应当顺应历史潮流，不要让底层民众丧失改变其子女社会地位的希望。
仅仅从现象来看，可以说，当前是我国各类社会矛盾比较集中的爆发期。农民失地、城市贫困、劳资纠纷、大学生就业难、群体性上访事件增多、矿难事故频繁、艾滋病发病率上升、毒品泛滥等等。在社会领域存在的种种问题，已经开始影响到经济的健康发展。
国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁说，这些问题是在亚洲金融危机以后显现出来的，是市场体制改革推向纵深的结果。他强调，中央处理社会问题的方针从“两个确保”，上升到“五个统筹”，继而提出“以人为本”的科学发展观；其核心是注重经济、社会的协调发展，为缓解各类社会矛盾明确了方向。
他认为，目前中国社会领域影响最大且将长期起作用的问题有三个：就业、收入差距和社会保障。就业是个人和家庭谋生的基本手段，也有利于防止个人游离于社会之外。必要的收入差距可以提高微观组织的运行效率，收入差距过大则不仅违反公平原则，而且使部分社会成员的生活陷入困境。现代市场经济条件下，社会保障体系是维护社会公正、缓解社会矛盾的重要措施和最后一道防线。
就业困难不容低估
中国经济时报：我们感觉，目前就业之难几乎显现在各个行业和各类人群，连不少寒窗十余载的大学生毕业生们也求职无门。这种现象在五年前、十年前出现过吗？
丁宁宁：这和改革开放初期有很大不同。就业困难是所有国家现代化过程中都难以避免的现象，中国人口增长先于工业化的国情加重了这一危机。导致当前以及未来一段时期就业困难的因素来自三个方面：首先是劳动适龄人口居高不下。根据测算，虽然2010年以后，我们劳动适龄人口数量将会缓慢下降，但劳动适龄人口占总人口的比重依然很大；其次是城市化过程中，每年都有大量的农村人口进入城市地区寻找工作，加剧了初级劳动力市场的总量过剩；第三是高速工业化过程中，产业、经济结构不断调整，带来了中、高级劳动力市场的结构矛盾。这三个因素在2020年以前不会发生根本的改变。至于大学生就业难，除了劳动适龄人口增加外，和教育体制改革中存在的问题有直接关系。
中国经济时报：应该说，保持一定的失业率是市场经济社会的正常运转形态，也有利于人才竞争，从而提高社会的劳动生产率。只是我们的失业、半失业人口过多。
丁宁宁：就业是工业文明出现以来，困扰人类社会的一个历史性难题。直到上个世纪60年代出生率下降以后，西方各国失业问题才有所缓解。在大量劳动力已经转移到第三产业的情况下，西方后工业社会依然存在大量的失业者。直到今天，就业还是西方政治家竞选中的主要话题。
传统计划经济体制下，我国曾经实现了比较充分的就业，但那是以牺牲经济效率和个人自由为代价的。在向社会主义市场经济体制迈进的时候，我们应当注意到：充分就业是西方市场经济国家长期没有解决的问题。失业后备军的存在，是市场经济条件下资源配置效率提高的重要前提。近代以来的所谓工业化、现代化，本质上就是一个资本、技术不断替代劳动力的过程，是一个在物质生产领域不断减少就业的过程。
我国当前面临的就业问题，要比西方世界历史上困难得多。19世纪的整个欧洲包括俄罗斯西部 人口不到2亿人。我们改革开放初期，人口已经超过了10亿。虽然经济保持高速发展，城市化进程不断加快，每年都增加几百万个工作岗位；却仍然无法满足城市新增劳动力的就业需要。加之包产到户以后，大量的农村富余劳动力流入城市。其结果是：劳动力市场的总量过剩与结构矛盾并存。近期内无论采取什么样的就业促进政策，也无法实现西方经济学意义上的充分就业。
中国经济时报：依您的分析，解决就业困难，目前能做些什么？
丁宁宁：除了进一步扫除农民工进城务工的障碍，增加城市劳动力市场的透明度，加快全国就业服务中心的信息联网，为失业人员提供免费的再就业培训服务外，还应当把政策着力点放在提高劳动者的就业能力和就业质量上。可以将普及义务教育作为长期性的就业促进政策，同时鼓励已就业人员参加继续教育和在职培训。鉴于失业问题将会长期存在，失业保险制度在经济上的困难会越来越大，建议把“雇主赔偿＋社会救助”作为今后处理失业问题的基本政策出发点。以保证失业者家庭的基本生活，使其不要对未来失去信心和希望。
收入差距扩大威胁社会稳定
中国经济时报：“弱势群体”是近几年出现的一个新名词，它与“精英阶层”相对应，这两类人群不单是社会地位、政治权利、话语权不同，关键是持有的财富有着天壤之别。多数学者认为，目前我国收入差距拉大是不争的事实。您认为，这一趋势还会愈演愈烈吗？
丁宁宁：在目前的体制框架下，收入差距还会继续扩大，而且可能对社会的稳定造成威胁。中国是一个人口众多的发展中大国，客观上存在较大的地区差别和城乡差别。因此，不能简单地根据基尼系数超过了0.4就认为社会不稳定了。但是90年代中期以后，随着国内市场化进程的加快，地区之间和城乡之间原有的人口流动障碍的不断消除，大量的失业人口向城市地区集中；加之城市社会保障体系的覆盖面过低，收入差距扩大对社会稳定的威胁，逐渐成为各级政府必须认真对待的问题。
改革开放之初的80年代，拉开收入差距是提高微观经济效率的重要措施。农村实行家庭联产承包责任制，城市推行工资加奖金的物质刺激政策。但由于社会上的绝大多数成员或多或少地分享到改革开放的成果，当时的收入差距扩大并没有影响社会的稳定。90年代中期以后，随着经济市场化水平的提高，居民收入分配格局也发生了重大的变化。其中特别值得关注的是分配领域的两头，即与官员腐败相联系的非法高收入问题，以及城市和农村中低收入群体的赤贫化问题。
改革开放以来，老百姓的公民权利和民主意识大大提高。腐败官员及其同伙的非法高收入，动摇了群众对党的信任，威胁到政府的执政能力。因此，必须提高政府决策的透明度，堵塞各类非法收入的渠道，坚决打击官员中的腐败行为。同时鼓励高收入者扩大投资和捐助社会公益事业，并对其消费行为进行必要的引导。
底层民众的生存问题，关系到整个社会基础的稳定。近年来相当一部分底层群众的收入不仅没有提高，反而有所下降。政府对此是不能掉以轻心的。因此，在目前“两个确保”的基础上，必须尽快将城市低收入阶层纳入社会救助体系。包括失去收入来源的下岗失业人员、滞留城市的农民工等。此外，过去农村的“五保户”政策，要逐渐转变为政府出资的、规范化的社会救助制度。
政府要承担社保的经济责任
中国经济时报：解决两极分化的可行办法是尽快完善社会保障制度。
丁宁宁：社会保障是改革开放中首先进入政府视野的社会问题。但我们在社会保障体制改革中不仅忽视了占人口大多数的农村居民；城市户籍人口也只覆盖了不到一半，且养老、医疗、失业、工伤、生育保险之间的发展也很不平衡。
农村“包产到户”以后，随着集体经济的衰落，农村原有的保障体系迅速瓦解。财政“分灶吃饭”以后，社会统筹变成了地方统筹，落后地区的社会保障制度很快陷入了困境。在这种情况下，仅仅根据80年代西方经济学界的一些设想，来设计中国社会保障体制改革的目标，只能使上述局面进一步恶化。那种过分强调以缴费为基础的社会保险方式，恰恰把最需要救助的弱势群体排斥在外；在强制性的基本养老、医疗 保险中引入个人账户，不仅削弱了必要的“社会共济”，也混淆了政府和个人的责任。
中国经济时报：怎样建立一个低水平、广覆盖的社会保障体系？
丁宁宁：现代市场经济条件下的社会保障体制，一般包括三个组成部分：政府财政出钱的社会救助（福利政策）、以缴费为基础的强制性社会保险（基本保险）、享受政府优惠政策的自愿补充保险。最后一部分补充保险 可以充分发挥市场作用。中间部分基本保险 是基于市场原则，政府强制执行。第一部分福利政策 则主要是政府的责任。在失业率居高不下，收入差距难以缩小的情况下，改革的首要问题，是政府要承担，而不是推卸自己在社会保障问题上的经济责任。
我认为，政府可做的是，在“两个确保”的基础上，将失业保险与社会救助并轨，建立以政府税收为基础的、覆盖城乡绝大多数居民的社会救助制度。在加强城乡疾病防疫体系建设的基础上，建立以政府财政为依托的城乡公共卫生服务及医疗救助体系。在政府承担已退休人员社会保障责任的基础上，降低基本养老保险的缴费率，把覆盖面扩大到城市所有的工薪收入者。政府出台税务优惠措施，鼓励工薪收入者参与补充养老保险计划，可以把过去试点中的基本养老保险个人账户转为补充养老保险账户。在所有雇用临时工的单位推行强制性的工伤保险。
社会问题的复杂性在于：任何一个突发事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的安定。各级政府固然需要建立起自己的危机处理机制，但更重要的是加强调查研究，及早发现问题，防患于未然。所谓建立危机处理机制，并不是要重新设立一个什么应急事件委员会之类的政府临时机构，而是要明确突发事件情况下，各个政府机构之间的分工、责任和工作程序，以减少突发事件带来的损失和对经济、社会生活的负面影响。从根本上讲，政府面对突发事件的危机处理能力，很大程度上取决于政府常设机构官员的素质和工作效率。
二战以后，西方国家之所以没有发生大的社会危机，是因为社会保障制度的确立增加了每一个公民的归属感。在恢复社会信用和增加公民归属感问题上，老年人要比年轻一代有更大的影响力。因此，决不能为了减轻现政府的财政负担，而拒绝兑现以前政府的社会保障承诺。否则就会付出政府信誉降低的代价。近年来各地区拖欠退休干部、职工医疗费的问题，已经引发了职工对医疗保障体制改革的不满，降低了民众对各级政府的信任。今后不管社会保障制度如何改革，都应当保证已退休人员原来享有的待遇水平不降低。这是老百姓对新制度建立信心的基础。
中国经济时报：在您看来，社会的稳定除了取决于政府面对突发事件的危机处理能力，还有哪些因素？
丁宁宁：长远来看，社会的稳定取决于各阶层之间流动机制的畅通。中国历史上之所以能够维持较长时间的稳定，很大程度上得益于教育观念上的平等和“宰相出于青衣”的制度设计。传统计划经济体制下，虽然户籍制度隔离了城乡居民，但招工、考大学、当兵提干，还是给农村青年开放了一条进城的路。市场经济本来是强调“机会均等”的，但近年来城市中小学对农民工子女的入学歧视，以及大学以改革的名义大幅度提高学费，则断了农村贫困家庭子女的大学梦，堵塞了正常的社会流动渠道。此类错误政策应当及时纠正。我们的社会政策应当顺应历史潮流，不要让底层民众丧失改变其子女社会地位的希望。