国家发改委：2006年就业面临的问题及政策建议
近日，国家发展改革委就业司召集劳动保障部、教育部、农业部、民政部、人事部、统计局等部门有关司局，就当前就业形势进行了认真分析和讨论。大家认为，2005年我国就业工作取得新的成效，就业实现了平稳增长。2006年，新增劳动力达到峰值，劳动力总量继续增加，就业压力进一步加大，就业工作任务十分艰巨，需要引起高度关注。
一、2005年就业工作取得预期成效
2005年，我国经济平稳较快增长，各级政府继续实施积极的就业政策，加强就业的宏观调控和结构调整，促进了就业岗位平稳增加，城乡就业规模进一步扩大，完成了全年就业工作任务。
（一）经济增长带动就业岗位增加，缓解了就业压力。2005年，劳动力资源比上年增加1600万人，新增劳动力就业压力大。为从根本上缓解就业压力，各级政府认真贯彻落实积极就业政策，国民经济也实现了9.9%的平稳较快增长，带动了就业岗位的增加。全年城镇新增就业970万人，达到预期目标任务的108%。城镇登记失业增幅趋于下降，年底登记失业人数为839万人，比上年末增加11万人，低于往年增长幅度。城镇登记失业率为4.2%，与上年末持平。
（二）“并轨”工作顺利，再就业工作完成目标任务。国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨工作稳步推进，全国已有17个省份基本实现并轨，其他省份的专项工作方案也在实施过程中。2005年末，国有企业实有下岗人员61万人，比上年末减少92万人。再就业政策得到进一步落实，全年下岗职工实现再就业510万人，其中“4050”人员再就业110万人。主辅分离、辅业改制成为安置富余人员的主渠道，到2005年12月底，中央企业分流安置富余人员66.1万人，其中改制企业安置57.9万人，占87.6%。
（三）农村劳动力进城就业环境逐步改善，转移就业数量稳步增长。改善农村劳动力进城就业环境的政策得到进一步落实，促进了农村劳动力转移就业的发展。据农业部调查资料，2005年全国共有10824万农村劳动力转移就业，比上年增加564万人，是近五年来增长最快的年份。在全部转移就业劳动力中，有稳定就业岗位的占57.8%，比上年提高2.9个百分点。劳务收入水平有所提高，平均月工资为852元，比上年增长6 .1%。同时，以信息服务、技能培训和权益保护为主要内容的劳动力转移就业服务体系建设力度正在加强。
（四）“走出去”战略显现就业潜力，劳务输出规模继续扩大。2005年对外劳务合作完成营业额47.9亿元，比上年同期增长27.5%；新签合同额42.5亿元，比上年同期增长21.2%。全年派出各类劳务人员27.4万人，比上年同期增加2.6万人。到12月底在外各类劳务人员56.5万人，比上年同期增加3万人。
（五）高校毕业生总量大幅增加，就业率基本稳定。2005年是扩招后的第二个高校毕业生高峰年，普通高校毕业生达338万,比上年增加58万。到9月份，毕业生初次就业率为72.6%。其中研究生92%,本科生82%,高职大专生62%。预计到年底，毕业生就业率可达到85%左右，基本与上年持平。
二、2006年我国就业领域面临的突出问题
2006年，我国劳动力供给增量达到峰值，供给总量快速增长。但经济增长的就业弹性较低，劳动力需求难以大幅增长，劳动力总量仍然严重供过于求。就业的结构性矛盾随着结构调整和产业升级的推进而日益突出，增加了就业工作难度。
（一）劳动力供大于求压力进一步加大。2006年16岁以上人口增长达到高峰，劳动力资源增量有1700多万人。预计全年城镇需要安排就业总量约2500万人，其中城镇新成长劳动力约900万人，下岗人员460万人和城镇登记失业人员840万人，按政策需在城镇安排就业的农村劳动力和退役军人约300万人。从需求情况看，如果经济增长和就业弹性保持近年水平，今年可增加就业岗位800万个左右，加上自然减员提供的就业岗位，预计今年城镇可新增就业人员约1100万人。劳动力供大于求将达到1400万人，比2005年增加100万人。因此，如何应对今年的就业压力是一个严峻的考验。
（二）困难地区、困难行业和困难群体的就业问题更为突出。目前，国有企业下岗职工还有60多万人，集体企业下岗职工约400万人，今后3年国企实施政策性破产还需安置360万人，辅业改制约有300万职工需要分流安置。在已实现再就业人员中，约有三分之一就业稳定性较差。资源枯竭型困难城市和困难行业中，由于传统产业衰退，失业人员积累多，失业周期拉长，再就业矛盾更为突出。面临就业困境的还有近年迅速增加的失地失业农民，亟需纳入就业政策扶持范围。
（三）农村劳动力转移就业规模加大，就业服务急待加强。2006年全国劳动力供给增量中，约有60%是农村新增劳动力，其中绝大部分需要到城镇寻找就业机会，农村劳动力转移就业的任务十分艰巨。同时，农村劳动力转移就业环境和服务亟待改善，特别是在农村劳动力较多的中西部地区，服务设施和设备短缺陈旧、教师和管理人员不足且素质较低等问题的存在，严重制约着农村劳动力转移就业的扩大和稳定。
（四）高校毕业生依然面临结构性就业难题。2006年全国普通高校毕业生达413万人，比上年增加75万人，就业压力进一步加大。从地区分布看，东部沿海发达地区和大中城市劳动力需求相对旺盛，而西部地区需求不足。从学历层次看，就业困难者主要集中在大专和高职毕业生，重点院校、热线专业供不应求。多数新增毕业生的就业岗位层次趋于下降，薪酬、福利减少。非正规就业岗位比重增加，适合高校毕业生就业的高端服务业岗位不足。部分东部城市开始讨论人口控制政策，有可能造成东部就业空间的紧缩。以就业和社会需求为导向的高等职业教育改革仍需进一步深化。
（五）初高中毕业生继续处于政策边缘化状态，退役军人就业问题比较突出。2006年，进入劳动力市场的初、高中阶段毕业生继续增加，总量达到480多万人。加上城镇还有200万左右的往届初高中毕业生处于失业（受登记制度限制，多数未登记）或半失业状态，就业矛盾不可忽视。他们普遍缺少职业技能，又难以得到直接的政策扶持，与下岗人员相比，在就业竞争中处于不利地位，需要引起更多关注。近年每年约有30多万退役军人需要在城镇安置就业，今年军队缩减员额，数量将有所增加。虽然安置人员总量并不很多，但是受社会就业形势严峻和体制政策不完善影响，其就业安置工作面临较大困难。
（六）产能过剩、经济波动和贸易摩擦所引发的就业风险增加。2006年，由投资过快增长、结构不合理引发的产能过剩以及能源、纺织、房地产、汽车等行业供求关系的变动，都将直接或间接对就业增长产生影响。特别是经济增长方式转变要求整顿甚至关闭一些高耗能、高污染企业，大量人员的分流安置问题不容忽视。国际贸易关系对就业的影响将更加显著。2006年，是全球纺织品贸易配额取消后的第二年，我国纺织业在面临发展机遇的同时，也面临来自美欧等国以及一部分发展中国家变相设限、贸易摩擦加剧的风险，对国内就业的负面影响将进一步加大。
三、应对就业问题的政策建议
2006年是实施“十一五”规划的开局之年。面对今年就业形势的特点和存在的问题，需要采取有效措施和完善工作机制，把就业工作做实做好，为“十一五”开好头起好步作出积极贡献。
（一）保持经济持续稳定增长，建立就业评估、监测和预警机制。继续保持宏观政策的稳定和国民经济平稳较快发展，落实鼓励劳动密集型产业、非公有制经济和中小企业发展的各项政策，保持就业增长的原动力。建立宏观调控政策的就业评估机制，在经济增长方式转变的过程中，把就业增长作为重要的约束条件，对具有全局性、长期性影响的宏观政策和投资项目实行就业评估。建立行业就业预警和监测机制，最大限度减少结构调整和经济波动带来的就业风险。
（二）继续贯彻落实再就业政策，做好下岗职工再就业工作。根据《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）精神，作好有关政策的延续和扩展工作，重点解决体制转轨遗留的下岗失业人员、国有企业所办集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员的再就业工作，确保各项政策措施落到实处。
（三）完善就业政策体系，加大对困难地区和困难群体的就业扶持力度。加快完善就业政策体系，整合人才市场和劳动力市场，将国有企业、集体企业及其他非国有企业下岗人员、大量处于待业状态的初高中毕业生、农村转移劳动力的就业问题纳入统一的政策体系。加强对资源枯竭型困难城市、地处偏远的军工和森工企业、被征地农民的就业政策支持。高度关注城镇初、高中毕业生的就业问题，研究制定相关政策措施，促进其就业。研究改革退役军人就业管理体制，妥善安置退役军人。
（四）统筹城乡发展，推动农村劳动力转移就业。建立统筹城乡就业的管理体制和就业目标考核体系。进一步打破城乡就业体制和政策分割，将农民进城就业和城镇居民就业统一纳入国民经济和社会发展规划，推进统一的劳动力市场建设。建立健全农村劳动力转移就业服务体系，加强对农村转移劳动力的职业培训、职业介绍和就业指导，建立农民工输出地和输入地的区域劳务合作，推广输出与培训相结合的运作方式。建立适合转移就业农民的社会保险体系，加强对农民工合法权益的保护，改善农民转移就业环境。
（五）进一步贯彻落实相关政策，做好高校毕业生就业工作。进一步贯彻落实鼓励高校毕业生面向基层、志愿服务西部的各项政策措施。加快深化科教文卫、公共管理、高端服务业体制改革，打破垄断，开放准入，加快发展，为长期有效解决高校毕业就业问题奠定基础。促进高校毕业生就业的工作难点是大专生和高职生的就业问题，应尽快建立健全就业导向的高等职业教育办学体制，加大实验和实习设备投入，探索校企合作模式。鼓励和引导毕业生形成多元化的择业观，通过完善政策，满足事业单位、民营企业、中小企业和乡镇企业的人才需求，缓解高校毕业生的就业压力。
一、2005年就业工作取得预期成效
2005年，我国经济平稳较快增长，各级政府继续实施积极的就业政策，加强就业的宏观调控和结构调整，促进了就业岗位平稳增加，城乡就业规模进一步扩大，完成了全年就业工作任务。
（一）经济增长带动就业岗位增加，缓解了就业压力。2005年，劳动力资源比上年增加1600万人，新增劳动力就业压力大。为从根本上缓解就业压力，各级政府认真贯彻落实积极就业政策，国民经济也实现了9.9%的平稳较快增长，带动了就业岗位的增加。全年城镇新增就业970万人，达到预期目标任务的108%。城镇登记失业增幅趋于下降，年底登记失业人数为839万人，比上年末增加11万人，低于往年增长幅度。城镇登记失业率为4.2%，与上年末持平。
（二）“并轨”工作顺利，再就业工作完成目标任务。国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨工作稳步推进，全国已有17个省份基本实现并轨，其他省份的专项工作方案也在实施过程中。2005年末，国有企业实有下岗人员61万人，比上年末减少92万人。再就业政策得到进一步落实，全年下岗职工实现再就业510万人，其中“4050”人员再就业110万人。主辅分离、辅业改制成为安置富余人员的主渠道，到2005年12月底，中央企业分流安置富余人员66.1万人，其中改制企业安置57.9万人，占87.6%。
（三）农村劳动力进城就业环境逐步改善，转移就业数量稳步增长。改善农村劳动力进城就业环境的政策得到进一步落实，促进了农村劳动力转移就业的发展。据农业部调查资料，2005年全国共有10824万农村劳动力转移就业，比上年增加564万人，是近五年来增长最快的年份。在全部转移就业劳动力中，有稳定就业岗位的占57.8%，比上年提高2.9个百分点。劳务收入水平有所提高，平均月工资为852元，比上年增长6 .1%。同时，以信息服务、技能培训和权益保护为主要内容的劳动力转移就业服务体系建设力度正在加强。
（四）“走出去”战略显现就业潜力，劳务输出规模继续扩大。2005年对外劳务合作完成营业额47.9亿元，比上年同期增长27.5%；新签合同额42.5亿元，比上年同期增长21.2%。全年派出各类劳务人员27.4万人，比上年同期增加2.6万人。到12月底在外各类劳务人员56.5万人，比上年同期增加3万人。
（五）高校毕业生总量大幅增加，就业率基本稳定。2005年是扩招后的第二个高校毕业生高峰年，普通高校毕业生达338万,比上年增加58万。到9月份，毕业生初次就业率为72.6%。其中研究生92%,本科生82%,高职大专生62%。预计到年底，毕业生就业率可达到85%左右，基本与上年持平。
二、2006年我国就业领域面临的突出问题
2006年，我国劳动力供给增量达到峰值，供给总量快速增长。但经济增长的就业弹性较低，劳动力需求难以大幅增长，劳动力总量仍然严重供过于求。就业的结构性矛盾随着结构调整和产业升级的推进而日益突出，增加了就业工作难度。
（一）劳动力供大于求压力进一步加大。2006年16岁以上人口增长达到高峰，劳动力资源增量有1700多万人。预计全年城镇需要安排就业总量约2500万人，其中城镇新成长劳动力约900万人，下岗人员460万人和城镇登记失业人员840万人，按政策需在城镇安排就业的农村劳动力和退役军人约300万人。从需求情况看，如果经济增长和就业弹性保持近年水平，今年可增加就业岗位800万个左右，加上自然减员提供的就业岗位，预计今年城镇可新增就业人员约1100万人。劳动力供大于求将达到1400万人，比2005年增加100万人。因此，如何应对今年的就业压力是一个严峻的考验。
（二）困难地区、困难行业和困难群体的就业问题更为突出。目前，国有企业下岗职工还有60多万人，集体企业下岗职工约400万人，今后3年国企实施政策性破产还需安置360万人，辅业改制约有300万职工需要分流安置。在已实现再就业人员中，约有三分之一就业稳定性较差。资源枯竭型困难城市和困难行业中，由于传统产业衰退，失业人员积累多，失业周期拉长，再就业矛盾更为突出。面临就业困境的还有近年迅速增加的失地失业农民，亟需纳入就业政策扶持范围。
（三）农村劳动力转移就业规模加大，就业服务急待加强。2006年全国劳动力供给增量中，约有60%是农村新增劳动力，其中绝大部分需要到城镇寻找就业机会，农村劳动力转移就业的任务十分艰巨。同时，农村劳动力转移就业环境和服务亟待改善，特别是在农村劳动力较多的中西部地区，服务设施和设备短缺陈旧、教师和管理人员不足且素质较低等问题的存在，严重制约着农村劳动力转移就业的扩大和稳定。
（四）高校毕业生依然面临结构性就业难题。2006年全国普通高校毕业生达413万人，比上年增加75万人，就业压力进一步加大。从地区分布看，东部沿海发达地区和大中城市劳动力需求相对旺盛，而西部地区需求不足。从学历层次看，就业困难者主要集中在大专和高职毕业生，重点院校、热线专业供不应求。多数新增毕业生的就业岗位层次趋于下降，薪酬、福利减少。非正规就业岗位比重增加，适合高校毕业生就业的高端服务业岗位不足。部分东部城市开始讨论人口控制政策，有可能造成东部就业空间的紧缩。以就业和社会需求为导向的高等职业教育改革仍需进一步深化。
（五）初高中毕业生继续处于政策边缘化状态，退役军人就业问题比较突出。2006年，进入劳动力市场的初、高中阶段毕业生继续增加，总量达到480多万人。加上城镇还有200万左右的往届初高中毕业生处于失业（受登记制度限制，多数未登记）或半失业状态，就业矛盾不可忽视。他们普遍缺少职业技能，又难以得到直接的政策扶持，与下岗人员相比，在就业竞争中处于不利地位，需要引起更多关注。近年每年约有30多万退役军人需要在城镇安置就业，今年军队缩减员额，数量将有所增加。虽然安置人员总量并不很多，但是受社会就业形势严峻和体制政策不完善影响，其就业安置工作面临较大困难。
（六）产能过剩、经济波动和贸易摩擦所引发的就业风险增加。2006年，由投资过快增长、结构不合理引发的产能过剩以及能源、纺织、房地产、汽车等行业供求关系的变动，都将直接或间接对就业增长产生影响。特别是经济增长方式转变要求整顿甚至关闭一些高耗能、高污染企业，大量人员的分流安置问题不容忽视。国际贸易关系对就业的影响将更加显著。2006年，是全球纺织品贸易配额取消后的第二年，我国纺织业在面临发展机遇的同时，也面临来自美欧等国以及一部分发展中国家变相设限、贸易摩擦加剧的风险，对国内就业的负面影响将进一步加大。
三、应对就业问题的政策建议
2006年是实施“十一五”规划的开局之年。面对今年就业形势的特点和存在的问题，需要采取有效措施和完善工作机制，把就业工作做实做好，为“十一五”开好头起好步作出积极贡献。
（一）保持经济持续稳定增长，建立就业评估、监测和预警机制。继续保持宏观政策的稳定和国民经济平稳较快发展，落实鼓励劳动密集型产业、非公有制经济和中小企业发展的各项政策，保持就业增长的原动力。建立宏观调控政策的就业评估机制，在经济增长方式转变的过程中，把就业增长作为重要的约束条件，对具有全局性、长期性影响的宏观政策和投资项目实行就业评估。建立行业就业预警和监测机制，最大限度减少结构调整和经济波动带来的就业风险。
（二）继续贯彻落实再就业政策，做好下岗职工再就业工作。根据《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）精神，作好有关政策的延续和扩展工作，重点解决体制转轨遗留的下岗失业人员、国有企业所办集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员的再就业工作，确保各项政策措施落到实处。
（三）完善就业政策体系，加大对困难地区和困难群体的就业扶持力度。加快完善就业政策体系，整合人才市场和劳动力市场，将国有企业、集体企业及其他非国有企业下岗人员、大量处于待业状态的初高中毕业生、农村转移劳动力的就业问题纳入统一的政策体系。加强对资源枯竭型困难城市、地处偏远的军工和森工企业、被征地农民的就业政策支持。高度关注城镇初、高中毕业生的就业问题，研究制定相关政策措施，促进其就业。研究改革退役军人就业管理体制，妥善安置退役军人。
（四）统筹城乡发展，推动农村劳动力转移就业。建立统筹城乡就业的管理体制和就业目标考核体系。进一步打破城乡就业体制和政策分割，将农民进城就业和城镇居民就业统一纳入国民经济和社会发展规划，推进统一的劳动力市场建设。建立健全农村劳动力转移就业服务体系，加强对农村转移劳动力的职业培训、职业介绍和就业指导，建立农民工输出地和输入地的区域劳务合作，推广输出与培训相结合的运作方式。建立适合转移就业农民的社会保险体系，加强对农民工合法权益的保护，改善农民转移就业环境。
（五）进一步贯彻落实相关政策，做好高校毕业生就业工作。进一步贯彻落实鼓励高校毕业生面向基层、志愿服务西部的各项政策措施。加快深化科教文卫、公共管理、高端服务业体制改革，打破垄断，开放准入，加快发展，为长期有效解决高校毕业就业问题奠定基础。促进高校毕业生就业的工作难点是大专生和高职生的就业问题，应尽快建立健全就业导向的高等职业教育办学体制，加大实验和实习设备投入，探索校企合作模式。鼓励和引导毕业生形成多元化的择业观，通过完善政策，满足事业单位、民营企业、中小企业和乡镇企业的人才需求，缓解高校毕业生的就业压力。