对集体合同形式化的反思
内容摘要： 随着我国市场经济体制的建立和发展，集体合同制度这一在西方协调劳动关系，保护劳动者权益的重要机制逐渐被我国所认识并成为劳动法律制度中的重要内容，在市场经济转型期的劳动关系调整中发挥着重要的作用。但在集体合同制度迅速推进的过程中，集体合同形式化问题也凸现出来，严重影响了这一制度的健康发展。本文分析了集体合同形式化的原因，并试图寻找解决这一问题的方向和途径，以期对今后集体合同制度的完善作一点探索。
关键词： 集体合同 形式化 工会体制 改革
自 1995 年《劳动法》实施以来，集体合同制度在我国得以迅速发展。在全国总工会有关部门的努力下，到 2003 年 6 月，全国已有 127 万基层单位签订了集体合同，覆盖的职工人数达 9500 万。 13.5 万多家单位签订了工资专项集体协议 。同时，伴随着集体合同制度的渐次推进，集体合同的立法也逐渐深入。继 1992 年的《工会法》和 1994 年颁布的《劳动法》对集体合同作了原则规定以来，劳动和社会保障部相继出台了《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》， 2004 年又颁布了新的《集体合同规定》，对集体合同制度的内容和程序作了较为详细的规定，对推动集体合同制度的规范运行具有积极的指导意义。为推行集体合同制度在各地的发展，各地纷纷制定了适应本地方情况的地方性立法，截止 2003 年，全国已有 16 个省（自治区、直辖市）颁布了地方性集体合同法规， 为集体合同全国性立法积累了宝贵的经验。
从整体上看，我国集体合同制度取得了很大的成绩。但 毋庸质疑 的是，集体合同制度在发展中还存在很多问题，突出的问题就是集体合同的形式化，集体合同的质量普遍不高，这一问题如不能及时解决将严重影响集体合同制度作用的发挥，适应我国市场经济条件的劳动关系调整机制将不可能真正建立。因此，关注和解决这一问题是目前一项极为迫切的任务。
一、集体合同形式化现象严重
集体合同形式化是指集体合同制度流于形式，集体协商走过场，集体合同内容简单空洞，不能或难以发挥应有的作用。集体合同形式化具体表现在以下方面：
1. 主体错位。《劳动法》第 33 条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”“集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”《工会法》第 20 条规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。”这些规定均明确集体合同的主体是职工而非工会，工会只是职工的代表，经过法律授权和遵从本身的职责，享有和履行代表和维护职工利益的权利和义务。而在实践中，一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。 这种主体的错位导致集体合同的实体主体缺失，为集体合同的形式化埋下根源性的隐患。
2. 程序简化。集体合同制度的灵魂在于建立一种协商机制，通过工会代表职工一方与企业协商确定劳动关系的重大问题，从而实现劳动者集体劳动权利，创造企业和谐的劳动关系，平衡企业和劳动者之间的力量差异。但是在集体合同签订中，一些工会和企业重签订轻协商的现象十分普遍，有的根本没有什么协商过程，即使协商也往往是走一下形式。集体合同文本也多是统一印制的格式化文本，由企业经营者和工会负责人共同签字上报了事，协商程序完全成为多余的程序。而没有经过充分协商签订的集体合同，就好像灵魂游离于躯体之外，集体合同被空虚化也就顺理成章了。
3. 内容空洞，照抄法律。劳动法第 33 条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”第 35 条规定：“职工个人与企业签订的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准不得低于集体合同的规定。”这意味着集体合同既可以是覆盖所有劳动关系事项的全面的合同，以可以是某一方面的单项合同，而且集体合同确定的劳动标准应该高于法律规定的最低标准。由于集体合同涉及劳动关系的范围较广，工会也少有力量与企业在法定劳动标准之上与之协商，加之一些地方提供了统一的集体合同样本，集体合同照抄法律、法规的规定较为多见，即使写入一些内容也多是或作原则性的规定，或避重就轻地将一些并不是职工关心和企业实际问题写入合同中。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例均超过了 50% 。 合同内容照抄法律且不符合企业实际，使相当一些人认为集体合同的意义不大。
4. 重签订轻履行。建立集体协商制度保护劳动者集体劳动权益，是集体合同制度的根本价值目标，集体合同只是这一制度的载体，重要的是集体合同中所确定的权利义务能够通过履行得以落实和实现。实践中，一些企业与工会并未充分认识到这一点，只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成，往往签订了合同，上报了数字就大功告成，至于合同是否解决了问题，合同是否履行就显得无关紧要。另外，由于没有协商过程，合同大都照抄法律，集体合同也丧失了履行的必要性和可行性。
5. 漠视职工的权利。根据法律的规定，职工本是集体合同的实质主体，工会只是代表职工行使协商和签约权。为体现和发挥职工的主体地位，《劳动法》和《集体合同规定》均规定了职工在集体合同制度中的权利，即职工方协商代表由职工民主选举产生；协商前确定的协商内容应征求职工的意见；经双方协商一致的集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论。而职工的这些法定权利往往被企业和工会或有意或无意地忽视，出现集体合同的一方主体却无法了解和参与与之权利密切相关的协商和合同签订的现象。职工不知集体合同为何物，也不知集体合同内容的情况在一些企业中普遍存在。
6. 在签订和履行中较少争议发生。自 1994 年劳动法颁布以来，我国推行集体合同制度已经有近 10 年的时间。但令人费解的是，有关因签订集体合同特别是因履行集体合同发生的争议极少出现。有矛盾才有争议。劳动关系矛盾是市场经济的衍生物和共同体。集体合同没有争议本身就是非正常现象，它不代表集体合同的履行如此全面和成功，更不说明劳动关系不存在矛盾。相反，我国在转型时期劳动关系矛盾犹为突出，近年来劳动争议的数量均呈大幅度的上升态势。这恰好从另一侧面说明集体合同由于普遍没有规定较切实的条款，徒有其表的内容不足以或不具备引发矛盾和争议的条件。
二、集体合同形式化原因透析
集体合同形式化普遍存在的现象促使我们对我国集体合同制度进行全方位的思考。笔者认为，造成形式化的原因主要有以下方面：
（一）推行方式的自上而下导致集体合同缺乏原动力
从集体合同制度的发展看，“工业化市场经济国家劳资谈判与劳资合同制度是随着劳资矛盾的发展演变而逐渐建立起来”。 因此，各国以及国际劳工组织都在立法和公约中倡导由劳资双方通过一种自由和自行交涉的行为，即自下而上的形式作为开展集体谈判和签订集体合同的推进方式。
我国在集体合同制度的推行方式与其他国家相比有明显的不同。这突出表现在集体合同制度首先由政府通过立法确立，其推行主要通过自上而下的方式进行。这种方式在集体合同制度的初建阶段确实发挥了较强的作用，在很短的时间内，集体合同制度即在全国众多的企业中得以迅速推行，成效显著。但不可否认的是，这种自上而下的指标分派、文件下达、限期达标的方式明显带有计划经济模式的烙印，不能适应市场经济体制的要求，集体合同制度不是源于职工和协调劳动关系的需求，而是为完成上级的指标和任务，带来的直接后果就是一哄而上和形式主义。同时这种方式也使集体合同制度的原动力不足，职工的力量不能充分调动起来。因此，当基本完成集体合同制度的初建工作后，集体合同制度的推行方式应适时加以引导和改变，使其真正成为调节劳动关系保护劳动者集体劳动权的法律制度。
（二）企业工会难以成为集体协商真正的独立主体
集体合同制度的实质是建立一个劳资双方沟通协商的机制。“通过工会，雇员创建了一个与企业相抗衡的力量”。 根据我国法律的规定，工会是集体协商签订集体合同过程中职工一方的代表。各国的实践和经验证明，工会只有成为一个独立的谈判主体，具备与企业相当的谈判能力，集体谈判才能真正进行并发挥其效能。从我国的实践看，集体合同形式化的重要原因是我国的企业工会与企业还存在着较多的依赖关系，工会难以成为集体协商中的独立主体。这主要体现在以下方面：
1. 工会组织的建立依赖企业 。虽然劳动法规定了没有建立工会的企业也可以由职工推举代表与企业签订集体合同，但在我国现实的情况下，这一规定很难操作和实现。我国近 10 年的实践表明，没有工会集体协商将无从谈起。因此，建立工会组织是集体合同制度的前提和组织保证。而在工会组建方面，下述问题与集体合同形式化有密切的关系：一是目前我国工会的组建率不高，原因在于企业不愿成立工会。据统计，各类企业整体的工会组建率只有 50% 左右，非公有制企业的工会组建率不足 30% 。即使在组建率相对较高的国有、集体企业中，由于受到企业改组、重组和调整的影响，工会被企业撤消、合并的情况也并不鲜见。工会组建遇到来自企业的极大地阻碍。二是工会组建的方式依赖企业。随着多种所有制经济的发展，就业形式的多样化，工会组建面临巨大的挑战。全总也适应形势提出哪里有职工哪里有工会的工作目标。但工会的组建方式并没有随之变化，更多地还是对企业进行说服教育，把是否建立工会作为企业的工作和对企业的考核指标之一，甚至是作为企业的一种恩许。这种权利义务的倒置，为企业拒绝成立工会、成立后操作和控制工会埋下隐患。三是工会组织机构从属于企业。工会成立后往往被作为企业行政机构中的一个部门，工作方针和目标自然也就应与企业行政保持一致，从而使工会在组织上丧失其独立性。
2. 工会主席的产生依赖企业 。虽然工会章程规定，工会主席由会员代表大会选择产生。但在实践中，工会主席真正由会员民主选举产生的还不多，大多数的工会主席或是由企业任命或是通过一定的选举程序安排担任。在国有企业和外资企业中，工会主席大多由企业的副经理和副厂长兼任，享受党政副职待遇；私营企业中工会主席一般都由老板的亲信甚至老板娘担任。如此产生的工会主席决定了其向企业负责要重于向职工负责，不可能真正代表职工的利益。一旦有工会主席敢于维护职工合法权益，在集体协商中为职工据理力争，其被免职甚至被炒鱿鱼的结局就不可避免。
3. 工会干部的劳动关系依赖企业 。根据劳动部关于贯彻执行劳动法若干问题的意见的规定，工会主席等工会专职人员作为职工的一员，依照劳动法的规定与企业签订劳动合同。如此，工会干部存在双重身份，一是企业职工身份，一是职工代表身份，而前一种身份是后一种身份的存在基础。但是这种身份体现的是企业与职工的劳动关系，双方的地位具有明显的不平等性，工会干部的工资、福利等均受制于企业，劳动关系的管理和存续也由企业掌控，这给工会干部履行其维护职工合法权益的职责带来极大的困难。工会干部在与企业进行集体协商中面临两难的选择，要么履行职责而甘冒丢掉饭碗的风险，要么明哲保身敷衍了事。在法律对工会干部保护还不十分到位的情况下，工会干部与企业的这种身份与生存的密切关系，是工会难于独立的又一重要原因。
4. 工会经费的拨缴依赖企业。工会经费是工会组织和活动的物质保证。虽然工会法规定工会经费来源于职工工资，但由企业向工会拨缴的方式使企业在工会经费上享有很大的控制权，也使企业误认为这是企业的资金，因而不愿缴纳，或拒绝或拖欠，即使缴纳也看作是对工会的恩赐。据统计，目前一些地方工会经费的缴纳率不足 40% ，工会正常活动受到严重影响。工会与企业在经济上的这种关系也直接影响到工会的独立性。
上述原因表明，企业与工会的力量对比严重失衡，工会要想在如此失衡条件下与企业进行平等协商，只能是不切实际的幻想。
（三）集体合同立法滞后
近年来我国关于集体合同的立法步伐不断加快，自劳动法和工会法以法律的形式确立了集体合同制度后，劳动和社会保障部分别在 2001 年和 2004 年出台了《工资集体协商试行办法》和《集体合同规定》，对该制度作了进一步的规定。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：
1 ．法律规定较分散和过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但劳动法只有 3 条，工会法只有 1 条，只涉及到集体合同的主体、内容、争议处理等基本内容，实践中仅依照这些规定将无法推行这一制度。即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。劳动法第 33 条规定：“工会可以代表职工与企业签订集体合同”，这一选择性的规定成为实践中一些企业拒绝与工会签订集体合同的“法律依据”，不仅未起到促进集体合同制度发展的作用，反而造成一定的阻力。修改后的工会法显然意识到这一问题，取消了原有工会法中的“可以”，修改为“工会代表职工与企业签订集体合同”，这虽然较之前的规定有所进步，但其表达较为含混。工会法的这一修改与劳动法的规定不相统一，从效力层次上说劳动法的效力高于工会法，而从特别法优于一般法的原则出发，工会法又高于劳动法，这势必造成实践中的混乱。规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。关于集体合同的专门立法，目前我国主要有劳动和社会保障部 2004 年颁布的《集体合同规定》和 2001 年颁布的《工资集体协商试行办法》。这两项均属部颁规章，在立法层次上处于较低层次，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。集体合同作为调整劳动关系的重要法律制度，仅由规章予以规范，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。
2 ．集体合同的实施范围过窄，缺少对行业或产业以及地区集体合同的规定。构建集体协商和集体合同的全国、行业或产业及地区和企业的多层次结构，使之形成一个对劳动者立体交叉的保护网，既是市场经济国家的成功经验，更是符合我国现实情况，切实发挥集体合同功能的重要途径。但是我国关于集体合同的规定依然停留在企业一级，对于区域和行业、产业层面的集体合同没有规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。由于集体合同只能在企业一级展开，企业工会又与企业存在的难以割舍的依赖关系，集体合同的形式化也就难以避免，这不能不说是立法上的一个缺陷。
3. 没有明确集体协商和签订集体合同的责任。集体合同制度是一项法律制度，而没有法律责任的规定法律制度则无法成立。我国法律和规章对集体协商谈判中的企业责任没有规定，《劳动法》第 33 条的规定更给企业逃避集体协商提供了一条法律依据。《集体合同规定》虽然规定了企业在收到集体协商要求无正当理由不得拒绝，但并为明确何种理由为正当或不正当，更未规定拒绝协商的法律责任。至于企业在协商过程中应承担的其他责任以及违约应承担的责任则更没有规定。这在相当程度上影响了这一制度的权威性。
三、避免集体合同形式化的几点思路
集体合同形式化的危害应引起我们的高度重视。如果这一现象不能得到及时遏止，不仅这一调整劳动关系的法律制度难以真正建立，工会的作用难以发挥，更重要的是职工将失去对工会的信任和对法律的信念，劳动关系日益矛盾甚至动荡不安的现状将无法协调和改变。因此，加快工会体制的改革，推进立法，建立多层次的集体协商结构，将是今后完善集体合同制度，避免形式化倾向的必然选择。
（一）强化工会的力量和作用
我国目前劳动关系的现状非常严峻，已经对我国市场经济发展的正确方向构成了严重挑战。而在市场经济条件下调整劳动关系的最有效手段就是建立集体协商和集体合同制度。如前所述，笔者认为集体合同形式化的根本原因在于劳资双方的力量对比严重失衡。改变集体合同形式化的根本出路就是强化工会的力量与作用，使工会与企业的力量对比相对均衡，从而建立一个真正的协商谈判机制。强化工会的力量应从以下方面考虑：
1. 建立真正代表职工利益的工会组织。工会是否具有代表性是建立真正集体合同制度的保证。要想建立真正的集体谈判制度，必须首先建立真正能够代表职工利益的工会。为此，应做到：改变以往动员说服企业建立工会的做法，积极发动职工组织起来成立工会；改变由企业任命或领导人兼任工会领导人的做法，按照《工会法》和《工会章程》的规定和要求，由职工选举产生工会主席，真正实现工会的民主化和群众化。
2. 保证工会在谈判中能够代表和维护职工的利益。在一些工会力量还不强的中小企业，可以考虑采用下列方式增强工会的代表性：一是职工谈判代表由职工投票选举产生。《集体合同规定》第 20 条第一款规定：“职工一方的协商代表由本单位工会选派。未建立工会的，由本单位职工民主推荐，并经本单位半数以上职工同意。”第 20 条第二款规定：“职工一方的首席代表由工会主席担任。”该条除规定首席代表外，并未明确规定职工一方的协商代表一定都是工会干部担任，也未明确工会如何选派协商代表。为加强工会的代表性可以采用未建立工会的企业推举协商代表的做法，除工会主席外，其他协商代表的产生由职工民主选举，并经职工半数以上同意，借以推进工会民主化，增强其代表作用。二是由上级工会派出代表直接介入企业的集体协商中，或地方工会选派代表组成工厂代表联席会，协助指导和监督企业的集体协商工作，加强企业工会的力量。三是可以由政府委托一些组织、甚至可由政府亲自出面与雇主谈判，一些国家的经验证明这也是一条可行的做法。因为在市场经济发展的初期政府的一个重要任务是扶弱抑强，维持劳资关系双方的力量平衡。
3. 承认和维护“劳工三权”。集体合同形式化是强资本弱劳工在集体合同制度中的集中体现。为最终达到建立劳资平衡机制的构想，使广大劳动者能够分享经济发展的成果，实现经济社会协调发展的目标，就必须承认和维护“劳 工 三权”，即结社权（组织和参加工会权）、集体交涉权和集体行动权（对工人来说就是罢工权），“因为这三权是惟一能够加强工人力量并实现这种平衡的办法”。 承认和维护劳 工 三权是增强工会力量的根本源泉。这需要我们正确认识工会与党和政府的关系，及时转变不适应时代发展要求的传统理论和观念，对现有的工会体制进行改革，并重新认识罢工权的问题。
（二）完善集体合同立法
针对现行集体合同立法存在的问题，特别是为防止集体合同形式化，今后完善立法应着重从以下方面进行：
1. 尽快制定专门的集体合同法律或法规，提高立法层次。虽然我国在集体合同方面有劳动法和工会法，还有日前颁布的集体合同规定等法律规章，但这些立法要么过于原则，要么层次较低。《集体合同规定》只有一个部颁规章，这显然不能适应市场经济条件下劳动关系主要通过集体谈判进行调节情况的需要。作为市场经济条件下调整劳动关系重要的法律制度，专门的集体合同法律或法规的制定出台显得犹为迫切。
2. 建立多层次的集体谈判结构。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，对行业、产业等层次的集体谈判没有规定。从各国的规定看，虽然侧重点有所不同，但多层次结构集体谈判结构是共同的选择。考虑到我国企业工会目前的情况，实行多层次的谈判结构可以使企业工会相对超脱，从而避免形式化的问题。在中小企业较多的行业可实行行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或职工代表与雇主的联合谈判；大中型企业则以企业级谈判为主。
3. 注重谈判内容的实效性。集体合同形式化的重要表现就是集体合同大多千篇一律，内容空泛而且包罗万象。今后立法应着重强调对企业或行业的突出问题进行单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等。在企业级的谈判中，应按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，特别是关于工资和定额的协议，以使合同内容具有针对性。
4. 明确集体协商谈判中的雇主责任。没有法律责任的制度严格说并不能成为一项法律制度，在我国劳资力量严重失衡的情况下，如果对企业在集体谈判中的行为不加以约束，则不能从根本上改变力量失衡的状况。可以借鉴其他市场经济国家的经验，在法律责任上作出如下规定：首先，对涉及劳动者切身利益如工资、工时、劳动条件等事项上，企业必须与工会进行谈判，对工会提出的谈判要求必须回应，不得单方或私下决定或改变。其次，企业在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，并在集体谈判的全过程中承担向工会提供资料的责任，如违反既意味着拒绝谈判需承担法律责任。 第三，明确规定违约责任，不仅应规定违约行为，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。
5. 明确集体合同由全体职工批准。我国劳动法和工会法只规定集体合同在签订前，集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过，合同生效是在报送劳动行政部门未提出异议后，《集体合同规定》只增加了审查程序，对于合同由谁批准并没有规定。集体合同的主体是劳资双方，合同内容关系职工和雇主利益，批准与否应是双方的权利。在市场经济国家，集体合同签订后，谈判双方不仅都有一个合同批准的程序，而且企业级的谈判一般要经过全体会员的投票批准，行业和产业级的谈判要经过其所属工会组织的批准。今后在集体合同立法中，应增加合同批准程序，并将批准的权利交还全体职工，这能够在根本上杜绝集体合同形式化的问题。
（三）推行行业、产业集体谈判
从基层、地方和产业工会组织结构看，行业或产业工会具有的优势十分明显，它能充分体现工会作用和凝聚职工力量的组织形式。根据我国企业工会目前的状况，实行多层次的谈判结构特别是推行行业或产业一级的集体谈判可以使企业工会相对超脱，从而避免因工会与企业存在的依赖关系所导致的集体合同形式化问题。同时行业或产业一级的集体合同对促进企业一级的集体谈判有积极的作用。目前，我国推行行业或产业一级的集体谈判需要作以下方面的工作：一是尽快立法，明确行业或产业集体谈判的有效性及协议的法律地位，在国家一级立法暂不能出台的情况下可由地方先行立法；二是整和行业或产业工会组织，加强组织建设，培训工会干部使其具有代表性和谈判能力；三是培育与行业或产业工会结构相对应的雇主组织，改革已有的雇主组织，尽快组建行业雇主协会，使其能够代表雇主与工会进行行业或产业的集体谈判。
关键词： 集体合同 形式化 工会体制 改革
自 1995 年《劳动法》实施以来，集体合同制度在我国得以迅速发展。在全国总工会有关部门的努力下，到 2003 年 6 月，全国已有 127 万基层单位签订了集体合同，覆盖的职工人数达 9500 万。 13.5 万多家单位签订了工资专项集体协议 。同时，伴随着集体合同制度的渐次推进，集体合同的立法也逐渐深入。继 1992 年的《工会法》和 1994 年颁布的《劳动法》对集体合同作了原则规定以来，劳动和社会保障部相继出台了《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》， 2004 年又颁布了新的《集体合同规定》，对集体合同制度的内容和程序作了较为详细的规定，对推动集体合同制度的规范运行具有积极的指导意义。为推行集体合同制度在各地的发展，各地纷纷制定了适应本地方情况的地方性立法，截止 2003 年，全国已有 16 个省（自治区、直辖市）颁布了地方性集体合同法规， 为集体合同全国性立法积累了宝贵的经验。
从整体上看，我国集体合同制度取得了很大的成绩。但 毋庸质疑 的是，集体合同制度在发展中还存在很多问题，突出的问题就是集体合同的形式化，集体合同的质量普遍不高，这一问题如不能及时解决将严重影响集体合同制度作用的发挥，适应我国市场经济条件的劳动关系调整机制将不可能真正建立。因此，关注和解决这一问题是目前一项极为迫切的任务。
一、集体合同形式化现象严重
集体合同形式化是指集体合同制度流于形式，集体协商走过场，集体合同内容简单空洞，不能或难以发挥应有的作用。集体合同形式化具体表现在以下方面：
1. 主体错位。《劳动法》第 33 条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”“集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”《工会法》第 20 条规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。”这些规定均明确集体合同的主体是职工而非工会，工会只是职工的代表，经过法律授权和遵从本身的职责，享有和履行代表和维护职工利益的权利和义务。而在实践中，一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。 这种主体的错位导致集体合同的实体主体缺失，为集体合同的形式化埋下根源性的隐患。
2. 程序简化。集体合同制度的灵魂在于建立一种协商机制，通过工会代表职工一方与企业协商确定劳动关系的重大问题，从而实现劳动者集体劳动权利，创造企业和谐的劳动关系，平衡企业和劳动者之间的力量差异。但是在集体合同签订中，一些工会和企业重签订轻协商的现象十分普遍，有的根本没有什么协商过程，即使协商也往往是走一下形式。集体合同文本也多是统一印制的格式化文本，由企业经营者和工会负责人共同签字上报了事，协商程序完全成为多余的程序。而没有经过充分协商签订的集体合同，就好像灵魂游离于躯体之外，集体合同被空虚化也就顺理成章了。
3. 内容空洞，照抄法律。劳动法第 33 条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”第 35 条规定：“职工个人与企业签订的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准不得低于集体合同的规定。”这意味着集体合同既可以是覆盖所有劳动关系事项的全面的合同，以可以是某一方面的单项合同，而且集体合同确定的劳动标准应该高于法律规定的最低标准。由于集体合同涉及劳动关系的范围较广，工会也少有力量与企业在法定劳动标准之上与之协商，加之一些地方提供了统一的集体合同样本，集体合同照抄法律、法规的规定较为多见，即使写入一些内容也多是或作原则性的规定，或避重就轻地将一些并不是职工关心和企业实际问题写入合同中。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例均超过了 50% 。 合同内容照抄法律且不符合企业实际，使相当一些人认为集体合同的意义不大。
4. 重签订轻履行。建立集体协商制度保护劳动者集体劳动权益，是集体合同制度的根本价值目标，集体合同只是这一制度的载体，重要的是集体合同中所确定的权利义务能够通过履行得以落实和实现。实践中，一些企业与工会并未充分认识到这一点，只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成，往往签订了合同，上报了数字就大功告成，至于合同是否解决了问题，合同是否履行就显得无关紧要。另外，由于没有协商过程，合同大都照抄法律，集体合同也丧失了履行的必要性和可行性。
5. 漠视职工的权利。根据法律的规定，职工本是集体合同的实质主体，工会只是代表职工行使协商和签约权。为体现和发挥职工的主体地位，《劳动法》和《集体合同规定》均规定了职工在集体合同制度中的权利，即职工方协商代表由职工民主选举产生；协商前确定的协商内容应征求职工的意见；经双方协商一致的集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论。而职工的这些法定权利往往被企业和工会或有意或无意地忽视，出现集体合同的一方主体却无法了解和参与与之权利密切相关的协商和合同签订的现象。职工不知集体合同为何物，也不知集体合同内容的情况在一些企业中普遍存在。
6. 在签订和履行中较少争议发生。自 1994 年劳动法颁布以来，我国推行集体合同制度已经有近 10 年的时间。但令人费解的是，有关因签订集体合同特别是因履行集体合同发生的争议极少出现。有矛盾才有争议。劳动关系矛盾是市场经济的衍生物和共同体。集体合同没有争议本身就是非正常现象，它不代表集体合同的履行如此全面和成功，更不说明劳动关系不存在矛盾。相反，我国在转型时期劳动关系矛盾犹为突出，近年来劳动争议的数量均呈大幅度的上升态势。这恰好从另一侧面说明集体合同由于普遍没有规定较切实的条款，徒有其表的内容不足以或不具备引发矛盾和争议的条件。
二、集体合同形式化原因透析
集体合同形式化普遍存在的现象促使我们对我国集体合同制度进行全方位的思考。笔者认为，造成形式化的原因主要有以下方面：
（一）推行方式的自上而下导致集体合同缺乏原动力
从集体合同制度的发展看，“工业化市场经济国家劳资谈判与劳资合同制度是随着劳资矛盾的发展演变而逐渐建立起来”。 因此，各国以及国际劳工组织都在立法和公约中倡导由劳资双方通过一种自由和自行交涉的行为，即自下而上的形式作为开展集体谈判和签订集体合同的推进方式。
我国在集体合同制度的推行方式与其他国家相比有明显的不同。这突出表现在集体合同制度首先由政府通过立法确立，其推行主要通过自上而下的方式进行。这种方式在集体合同制度的初建阶段确实发挥了较强的作用，在很短的时间内，集体合同制度即在全国众多的企业中得以迅速推行，成效显著。但不可否认的是，这种自上而下的指标分派、文件下达、限期达标的方式明显带有计划经济模式的烙印，不能适应市场经济体制的要求，集体合同制度不是源于职工和协调劳动关系的需求，而是为完成上级的指标和任务，带来的直接后果就是一哄而上和形式主义。同时这种方式也使集体合同制度的原动力不足，职工的力量不能充分调动起来。因此，当基本完成集体合同制度的初建工作后，集体合同制度的推行方式应适时加以引导和改变，使其真正成为调节劳动关系保护劳动者集体劳动权的法律制度。
（二）企业工会难以成为集体协商真正的独立主体
集体合同制度的实质是建立一个劳资双方沟通协商的机制。“通过工会，雇员创建了一个与企业相抗衡的力量”。 根据我国法律的规定，工会是集体协商签订集体合同过程中职工一方的代表。各国的实践和经验证明，工会只有成为一个独立的谈判主体，具备与企业相当的谈判能力，集体谈判才能真正进行并发挥其效能。从我国的实践看，集体合同形式化的重要原因是我国的企业工会与企业还存在着较多的依赖关系，工会难以成为集体协商中的独立主体。这主要体现在以下方面：
1. 工会组织的建立依赖企业 。虽然劳动法规定了没有建立工会的企业也可以由职工推举代表与企业签订集体合同，但在我国现实的情况下，这一规定很难操作和实现。我国近 10 年的实践表明，没有工会集体协商将无从谈起。因此，建立工会组织是集体合同制度的前提和组织保证。而在工会组建方面，下述问题与集体合同形式化有密切的关系：一是目前我国工会的组建率不高，原因在于企业不愿成立工会。据统计，各类企业整体的工会组建率只有 50% 左右，非公有制企业的工会组建率不足 30% 。即使在组建率相对较高的国有、集体企业中，由于受到企业改组、重组和调整的影响，工会被企业撤消、合并的情况也并不鲜见。工会组建遇到来自企业的极大地阻碍。二是工会组建的方式依赖企业。随着多种所有制经济的发展，就业形式的多样化，工会组建面临巨大的挑战。全总也适应形势提出哪里有职工哪里有工会的工作目标。但工会的组建方式并没有随之变化，更多地还是对企业进行说服教育，把是否建立工会作为企业的工作和对企业的考核指标之一，甚至是作为企业的一种恩许。这种权利义务的倒置，为企业拒绝成立工会、成立后操作和控制工会埋下隐患。三是工会组织机构从属于企业。工会成立后往往被作为企业行政机构中的一个部门，工作方针和目标自然也就应与企业行政保持一致，从而使工会在组织上丧失其独立性。
2. 工会主席的产生依赖企业 。虽然工会章程规定，工会主席由会员代表大会选择产生。但在实践中，工会主席真正由会员民主选举产生的还不多，大多数的工会主席或是由企业任命或是通过一定的选举程序安排担任。在国有企业和外资企业中，工会主席大多由企业的副经理和副厂长兼任，享受党政副职待遇；私营企业中工会主席一般都由老板的亲信甚至老板娘担任。如此产生的工会主席决定了其向企业负责要重于向职工负责，不可能真正代表职工的利益。一旦有工会主席敢于维护职工合法权益，在集体协商中为职工据理力争，其被免职甚至被炒鱿鱼的结局就不可避免。
3. 工会干部的劳动关系依赖企业 。根据劳动部关于贯彻执行劳动法若干问题的意见的规定，工会主席等工会专职人员作为职工的一员，依照劳动法的规定与企业签订劳动合同。如此，工会干部存在双重身份，一是企业职工身份，一是职工代表身份，而前一种身份是后一种身份的存在基础。但是这种身份体现的是企业与职工的劳动关系，双方的地位具有明显的不平等性，工会干部的工资、福利等均受制于企业，劳动关系的管理和存续也由企业掌控，这给工会干部履行其维护职工合法权益的职责带来极大的困难。工会干部在与企业进行集体协商中面临两难的选择，要么履行职责而甘冒丢掉饭碗的风险，要么明哲保身敷衍了事。在法律对工会干部保护还不十分到位的情况下，工会干部与企业的这种身份与生存的密切关系，是工会难于独立的又一重要原因。
4. 工会经费的拨缴依赖企业。工会经费是工会组织和活动的物质保证。虽然工会法规定工会经费来源于职工工资，但由企业向工会拨缴的方式使企业在工会经费上享有很大的控制权，也使企业误认为这是企业的资金，因而不愿缴纳，或拒绝或拖欠，即使缴纳也看作是对工会的恩赐。据统计，目前一些地方工会经费的缴纳率不足 40% ，工会正常活动受到严重影响。工会与企业在经济上的这种关系也直接影响到工会的独立性。
上述原因表明，企业与工会的力量对比严重失衡，工会要想在如此失衡条件下与企业进行平等协商，只能是不切实际的幻想。
（三）集体合同立法滞后
近年来我国关于集体合同的立法步伐不断加快，自劳动法和工会法以法律的形式确立了集体合同制度后，劳动和社会保障部分别在 2001 年和 2004 年出台了《工资集体协商试行办法》和《集体合同规定》，对该制度作了进一步的规定。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：
1 ．法律规定较分散和过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但劳动法只有 3 条，工会法只有 1 条，只涉及到集体合同的主体、内容、争议处理等基本内容，实践中仅依照这些规定将无法推行这一制度。即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。劳动法第 33 条规定：“工会可以代表职工与企业签订集体合同”，这一选择性的规定成为实践中一些企业拒绝与工会签订集体合同的“法律依据”，不仅未起到促进集体合同制度发展的作用，反而造成一定的阻力。修改后的工会法显然意识到这一问题，取消了原有工会法中的“可以”，修改为“工会代表职工与企业签订集体合同”，这虽然较之前的规定有所进步，但其表达较为含混。工会法的这一修改与劳动法的规定不相统一，从效力层次上说劳动法的效力高于工会法，而从特别法优于一般法的原则出发，工会法又高于劳动法，这势必造成实践中的混乱。规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。关于集体合同的专门立法，目前我国主要有劳动和社会保障部 2004 年颁布的《集体合同规定》和 2001 年颁布的《工资集体协商试行办法》。这两项均属部颁规章，在立法层次上处于较低层次，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。集体合同作为调整劳动关系的重要法律制度，仅由规章予以规范，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。
2 ．集体合同的实施范围过窄，缺少对行业或产业以及地区集体合同的规定。构建集体协商和集体合同的全国、行业或产业及地区和企业的多层次结构，使之形成一个对劳动者立体交叉的保护网，既是市场经济国家的成功经验，更是符合我国现实情况，切实发挥集体合同功能的重要途径。但是我国关于集体合同的规定依然停留在企业一级，对于区域和行业、产业层面的集体合同没有规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。由于集体合同只能在企业一级展开，企业工会又与企业存在的难以割舍的依赖关系，集体合同的形式化也就难以避免，这不能不说是立法上的一个缺陷。
3. 没有明确集体协商和签订集体合同的责任。集体合同制度是一项法律制度，而没有法律责任的规定法律制度则无法成立。我国法律和规章对集体协商谈判中的企业责任没有规定，《劳动法》第 33 条的规定更给企业逃避集体协商提供了一条法律依据。《集体合同规定》虽然规定了企业在收到集体协商要求无正当理由不得拒绝，但并为明确何种理由为正当或不正当，更未规定拒绝协商的法律责任。至于企业在协商过程中应承担的其他责任以及违约应承担的责任则更没有规定。这在相当程度上影响了这一制度的权威性。
三、避免集体合同形式化的几点思路
集体合同形式化的危害应引起我们的高度重视。如果这一现象不能得到及时遏止，不仅这一调整劳动关系的法律制度难以真正建立，工会的作用难以发挥，更重要的是职工将失去对工会的信任和对法律的信念，劳动关系日益矛盾甚至动荡不安的现状将无法协调和改变。因此，加快工会体制的改革，推进立法，建立多层次的集体协商结构，将是今后完善集体合同制度，避免形式化倾向的必然选择。
（一）强化工会的力量和作用
我国目前劳动关系的现状非常严峻，已经对我国市场经济发展的正确方向构成了严重挑战。而在市场经济条件下调整劳动关系的最有效手段就是建立集体协商和集体合同制度。如前所述，笔者认为集体合同形式化的根本原因在于劳资双方的力量对比严重失衡。改变集体合同形式化的根本出路就是强化工会的力量与作用，使工会与企业的力量对比相对均衡，从而建立一个真正的协商谈判机制。强化工会的力量应从以下方面考虑：
1. 建立真正代表职工利益的工会组织。工会是否具有代表性是建立真正集体合同制度的保证。要想建立真正的集体谈判制度，必须首先建立真正能够代表职工利益的工会。为此，应做到：改变以往动员说服企业建立工会的做法，积极发动职工组织起来成立工会；改变由企业任命或领导人兼任工会领导人的做法，按照《工会法》和《工会章程》的规定和要求，由职工选举产生工会主席，真正实现工会的民主化和群众化。
2. 保证工会在谈判中能够代表和维护职工的利益。在一些工会力量还不强的中小企业，可以考虑采用下列方式增强工会的代表性：一是职工谈判代表由职工投票选举产生。《集体合同规定》第 20 条第一款规定：“职工一方的协商代表由本单位工会选派。未建立工会的，由本单位职工民主推荐，并经本单位半数以上职工同意。”第 20 条第二款规定：“职工一方的首席代表由工会主席担任。”该条除规定首席代表外，并未明确规定职工一方的协商代表一定都是工会干部担任，也未明确工会如何选派协商代表。为加强工会的代表性可以采用未建立工会的企业推举协商代表的做法，除工会主席外，其他协商代表的产生由职工民主选举，并经职工半数以上同意，借以推进工会民主化，增强其代表作用。二是由上级工会派出代表直接介入企业的集体协商中，或地方工会选派代表组成工厂代表联席会，协助指导和监督企业的集体协商工作，加强企业工会的力量。三是可以由政府委托一些组织、甚至可由政府亲自出面与雇主谈判，一些国家的经验证明这也是一条可行的做法。因为在市场经济发展的初期政府的一个重要任务是扶弱抑强，维持劳资关系双方的力量平衡。
3. 承认和维护“劳工三权”。集体合同形式化是强资本弱劳工在集体合同制度中的集中体现。为最终达到建立劳资平衡机制的构想，使广大劳动者能够分享经济发展的成果，实现经济社会协调发展的目标，就必须承认和维护“劳 工 三权”，即结社权（组织和参加工会权）、集体交涉权和集体行动权（对工人来说就是罢工权），“因为这三权是惟一能够加强工人力量并实现这种平衡的办法”。 承认和维护劳 工 三权是增强工会力量的根本源泉。这需要我们正确认识工会与党和政府的关系，及时转变不适应时代发展要求的传统理论和观念，对现有的工会体制进行改革，并重新认识罢工权的问题。
（二）完善集体合同立法
针对现行集体合同立法存在的问题，特别是为防止集体合同形式化，今后完善立法应着重从以下方面进行：
1. 尽快制定专门的集体合同法律或法规，提高立法层次。虽然我国在集体合同方面有劳动法和工会法，还有日前颁布的集体合同规定等法律规章，但这些立法要么过于原则，要么层次较低。《集体合同规定》只有一个部颁规章，这显然不能适应市场经济条件下劳动关系主要通过集体谈判进行调节情况的需要。作为市场经济条件下调整劳动关系重要的法律制度，专门的集体合同法律或法规的制定出台显得犹为迫切。
2. 建立多层次的集体谈判结构。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，对行业、产业等层次的集体谈判没有规定。从各国的规定看，虽然侧重点有所不同，但多层次结构集体谈判结构是共同的选择。考虑到我国企业工会目前的情况，实行多层次的谈判结构可以使企业工会相对超脱，从而避免形式化的问题。在中小企业较多的行业可实行行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或职工代表与雇主的联合谈判；大中型企业则以企业级谈判为主。
3. 注重谈判内容的实效性。集体合同形式化的重要表现就是集体合同大多千篇一律，内容空泛而且包罗万象。今后立法应着重强调对企业或行业的突出问题进行单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等。在企业级的谈判中，应按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，特别是关于工资和定额的协议，以使合同内容具有针对性。
4. 明确集体协商谈判中的雇主责任。没有法律责任的制度严格说并不能成为一项法律制度，在我国劳资力量严重失衡的情况下，如果对企业在集体谈判中的行为不加以约束，则不能从根本上改变力量失衡的状况。可以借鉴其他市场经济国家的经验，在法律责任上作出如下规定：首先，对涉及劳动者切身利益如工资、工时、劳动条件等事项上，企业必须与工会进行谈判，对工会提出的谈判要求必须回应，不得单方或私下决定或改变。其次，企业在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，并在集体谈判的全过程中承担向工会提供资料的责任，如违反既意味着拒绝谈判需承担法律责任。 第三，明确规定违约责任，不仅应规定违约行为，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。
5. 明确集体合同由全体职工批准。我国劳动法和工会法只规定集体合同在签订前，集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过，合同生效是在报送劳动行政部门未提出异议后，《集体合同规定》只增加了审查程序，对于合同由谁批准并没有规定。集体合同的主体是劳资双方，合同内容关系职工和雇主利益，批准与否应是双方的权利。在市场经济国家，集体合同签订后，谈判双方不仅都有一个合同批准的程序，而且企业级的谈判一般要经过全体会员的投票批准，行业和产业级的谈判要经过其所属工会组织的批准。今后在集体合同立法中，应增加合同批准程序，并将批准的权利交还全体职工，这能够在根本上杜绝集体合同形式化的问题。
（三）推行行业、产业集体谈判
从基层、地方和产业工会组织结构看，行业或产业工会具有的优势十分明显，它能充分体现工会作用和凝聚职工力量的组织形式。根据我国企业工会目前的状况，实行多层次的谈判结构特别是推行行业或产业一级的集体谈判可以使企业工会相对超脱，从而避免因工会与企业存在的依赖关系所导致的集体合同形式化问题。同时行业或产业一级的集体合同对促进企业一级的集体谈判有积极的作用。目前，我国推行行业或产业一级的集体谈判需要作以下方面的工作：一是尽快立法，明确行业或产业集体谈判的有效性及协议的法律地位，在国家一级立法暂不能出台的情况下可由地方先行立法；二是整和行业或产业工会组织，加强组织建设，培训工会干部使其具有代表性和谈判能力；三是培育与行业或产业工会结构相对应的雇主组织，改革已有的雇主组织，尽快组建行业雇主协会，使其能够代表雇主与工会进行行业或产业的集体谈判。