集体合同的履行及其实现路径刍议
据中华全国总工会的统计，截至2005年底，全国企业中单独签订集体合同的有64.1万个，覆盖职工7343.3万人；签订区域性集体合同8.4万份，覆盖企业70万个，覆盖职工2679.8万人；签订行业性集体合同2.9万份，覆盖企业14.5万个，覆盖职工1082.9万人。随着集体合同建制率和覆盖率的增长，全国已初步形成了劳动关系双方依法自主协调的有效机制。但是，目前集体合同制度仍然面临着许多问题，其中履约难是难点之一。一、集体合同履行的概念一般而言，合同的履行是指合同依法成立后，当事人双方按照合同约定的各项内容，全面地完成各自承担的义务，从而使合同的权利义务得到全部实现的整个行为过程。集体合同的履行是集体合同制度实现的基本形式。集体合同一旦生效，就具有法律效力，合同双方必须遵守执行。执行合同，不仅指签订集体合同的双方代表，而且要确保其组织的成员从上到下都切实履行合同。为了保证各自组织的成员切实履行合同，签订合同的工会组织和雇主组织要为本会会员提供足够的信息；对于未认真履行合同义务的本会会员，要切实采取措施帮助其实现，乃至有权运用各种手段加以处理。在国外，集体合同生效后，劳资任何一方不得为了合同规定的雇佣条件而采取罢工或闭厂的行为。
为了保证集体合同的履行，工业化市场经济国家大都建立了劳动监督制度并主要由劳工部门负责实施，其基本活动方式是通过设立在各地方监督机构的专兼职劳动监督人员，以不同的监督方式和手段，直接进入劳动或工作现场，了解或调查劳动标准的执行情况，其中也包括集体合同的履行。在这种背景下，不仅促使集体合同的履行愈益规范，而且使暴露出的各种违法和违约行为及时得到纠正。
二、履行集体合同存在的问题及其原因
在实践中，集体合同履行存在以下几个主要问题：
1．存在重签约、轻协商、轻履约的现象。有的企业是“一次协商管几年”，在签约前开展过平等协商后就再也没有协商了；即使是经过平等协商的企业，也是“以个人协商代替集体协商”，遇到问题都由工会主席个人与行政有关部门负责人凭关系、靠反复交涉去解决，而没有通过规范的平等协商来处理有关职工切身利益的问题；不少企业集体合同“以不变应万变”，一旦签订就再也不会根据情况变化对集体合同的条款经过平等协商后进行修改、变更。由于双方缺乏认真、充分、平等的协商，直接导致出现了集体合同质量和履约率不高的现象。
2．文本照抄，千人一面，缺乏个性。这种现象与目前我国集体合同制度实施中采取的带有某种“行政指令”特点的自上而下的推行方式有关。
3．集体合同内容不明确，使合同难以履行。有的集体合同中，对劳动标准的规定过于笼统、原则，不便于有效地操作和监督而失去了合同条文存在的实际意义。有的集体合同忽略了双方权利义务对等这一基本原则，往往形成不平等条款，对职工一方不利。
4．集体合同中主要劳动标准性条款难以兑现。特别是拖欠工资、医药费、养老保险金的现象比较普遍。
5．集体合同履约责任制不清或缺乏，监督检查制度不到位、不完善。一些已经建立平等协商和集体合同制度的企业，并未建立相应的组织机构和有关制度来加以落实，无检查、无报告、无整改措施。
导致集体合同履行中存在问题的原因，主要涉及以下几个方面：
1．我国的法制建设仍不尽完善，整体水平还不适应市场经济法制化的要求。第一，有关法律规定互相矛盾；第二，有关法律规定缺乏可操作性。自从1994年《劳动法》颁布以来，有关方面的通知、要求、文件发了不少，但关于平等协商和集体合同具有规范性和操作性的法律、行政法规却迟迟未能出台。此外执法监督机制尤为薄弱，直接影响到集体合同的有效履行。
2．对于集体合同履行中出现的违约行为缺乏行之有效的处罚措施，弱化了集体合同的法律效力。目前我国关于集体合同制度的法律法规远远滞后于调节劳动关系的实际需求。以《劳动法》为例，其第三十三条“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同”的规定，本身就缺乏强制性，至于对职工协商代表的保护、违约责任等则未作任何规定，仅仅明确“集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订”，缺乏相应的制约。《工会法》没有规定必须要实行平等协商，《劳动法》对此规定的表述也仅是“可以”。因此，法律责任的缺失必然影响履约法律责任的缺失，使得集体合同的法律效力、履约质量在实践中大打折扣。
3．以政府劳动行政部门为主实施的劳动监察工作起步较晚。进入20世纪90年代虽然发展步伐不断加快，但在人员配备、技术手段、法律保障和覆盖范围等方面，远远不能适应劳动力市场及劳动关系利益格局发展变化的客观要求。
4．一些企业的经营者依法办事意识比较薄弱，再加上企业内缺乏有效的监督和监管机制，使得集体合同的履行流于形式。
5．由于工会和职工代表大会在一些企业中形同虚设，因而使集体合同在某种程度上成为形式。
三、集体合同履行中存在问题的解决办法及其思考
履约难问题已经对集体合同制度的顺利实施构成了很大障碍。如何解决这一难题?
其一，要加快完善集体合同立法及其配套的法律制度和措施。加快集体合同立法的要求已经提上议事日程，在条件成熟时，应将《集体合同法》及时列入全国人大的立法计划。同时还要加快完善与集体合同立法相配套的法律制度和措施，如促进就业(或再就业)、劳动合同制度、工资制度、社会保障制度、劳动监察制度、劳动争议处理制度等法律规定的完善。从根本上建立起保障集体合同有效履行的法律体系和运行机制。
其二，建立和完善平等协商机制。在企业要建立健全平等协商制度，对协商的内容、程序、代表构成、每年协商次数等作出明确规定。做到企业凡涉及职工切身利益和劳动关系重大问题的有关方案，一定要由工会代表职工与企业进行平等协商来作出决定。
其三，强化集体合同法律责任是破解集体合同履约难的关键。集体合同当事人违约应当承担的责任是集体合同的基本责任，其形式主要有违约赔偿、继续履行、单方面宣布解除集体合同、承担道义责任；个人责任是在当事人责任基础上根据个人违法或违约情况而产生的从属责任，其主要形式有行政处分责任(警告、记过、撤职、罚款等)、纪律责任、刑事责任等。
依照国家有关法律规定和法定程序订立的集体合同一经生效后，对劳动关系双方便具有法律的约束力。这种效力是集体合同制度得以存在和巩固的必要条件。在多数工业化市场经济国家，集体谈判与集体合同之所以能够在协调劳资关系中发挥应有的作用，其重要原因就在于劳资双方能够自觉维护集体合同制度的法律严肃性，同时集体合同对劳资双方也确实具有法律约束力。在我国，集体合同在履行过程中的违约现象时有发生，其中一个重要原因在于劳动关系双方的法律责任意识不强，同时相关的监督与处罚制度不健全，极易导致集体合同制度流于形式。
在工业化市场经济国家如德国、澳大利亚和荷兰等国，有关集体合同制度的法律大都就劳资双方在谈判阶段和履行集体合同期间所应承担的法律责任问题作出了明确规定。对此，我们可以借鉴西方市场经济国家有关集体合同法律责任的规定，明确劳动关系中的签约双方对保证集体合同制度的正常履行和运转均负有法律责任，并对责任主体、法律程序以及处罚措施等事项作出具体规定。
其四，建立健全履约责任制和监督检查制度。所有建制企业都应当建立健全集体合同履约责任制，要把履行集体合同的责任逐条分解落实，纳入企业行政、职能部门和工会的岗位责任制、目标责任制和经济责任制进行管理和考核，具体体现到企业各项管理制度中，成为企业依法治厂、健全科学管理体制的重要内容和有机组成部分。
与此同时，要保证集体合同的有效履行，还必须建立起行之有效的监督检查机制，这套机制由严密的组织机构、行之有效的方式方法和对违约行为的处理处罚构成。集体合同监督检查是指政府劳动行政部门、企业、企业工会、职工群众以及上级工会等有关方面对已生效的集体合同进行检查，督促其全面履行的行为。
在企业内部尤其要加强工会对集体合同的监督检查工作。工会应充分行使集体合同监督检查时依法享有的权利，如对用人单位履行集体合同情况进行监督的权利；参与调查处理的权利；提出意见要求改正的权利；要求劳动监察部门处理的权利；提起仲裁、讼诉的权利等。在企业外部，劳动行政部门应加大对集体合同的监督检查力度，通过对集体合同审查、执法检查、调处集体合同争议和追究违约者法律责任等方式来进行监督检查，督促义务主体履行合同义务。
加强集体合同的监督检查，还需要建立健全监督检查组织和工作制度，把监督检查制同履约责任制、整改反馈制、责任追究制结合起来。坚决纠正和依法处理集体合同违约问题，保证集体合同的严肃性和权威性。要充分发挥职工代表大会的作用，企业每年应至少进行一次专门的集体合同履约检查，检查内容是集体合同主要劳动标准的兑现情况。检查的结果及督察中发现问题的整改情况，要向职代会或集体合同双方签约代表通报。上级工会应积极会同人大、劳动部门联合进行《劳动法》执法检查，并将平等协商和集体合同制度作为《劳动法》执法检查的重要内容，形成社会合力。
其五，结合实际，因企制宜，分类履行。考虑到签订集体合同的企业既有公有制企业，也有非公有制企业，既有经济效益好的企业，也有困难企业，集体合同的订立和履行应表现出个性化差异。在内容上，根据企业不同的生产经营状况进行协商签约。对生产经营状况比较正常的企业，可以通过平等协商签订比较综合、规范的集体合同，把劳动工时、工资、保护、保险、培训以及双方的责任尽量细化、量化，便于操作。对生产经营状况不正常的困难企业，主要就职工关心的最低工资标准、基本生活保障、社会保险费缴纳以及再就业等相关事项进行协商并达成一致意见，签订集体协议。而对特困企业主要就职工关注的工资和“两险一金”问题进行协商、签订单项集体协议。针对当前一些非公有制企业随意降低和拖欠职工劳动报酬的问题，可以积极探索开展工资集体协议、签订专项集体合同等做法。
其六，建立和完善集体合同制度，必须同步推进工会自身改革。集体合同制度的实施，从一定意义上说也使我国工会从计划经济的环境中，以此为切入点开始步入市场经济的新领域。集体协商与签订集体合同、履行集体合同客观上要求工会必须要真正成为职工劳动权益的代表者，而这正是我国工会自身改革所要解决的主题。所以，工会在维护职工合法权益职责上的不断进取和在自身体制上的改革完善，将成为我国集体合同制度的关键所在。
为了保证集体合同的履行，工业化市场经济国家大都建立了劳动监督制度并主要由劳工部门负责实施，其基本活动方式是通过设立在各地方监督机构的专兼职劳动监督人员，以不同的监督方式和手段，直接进入劳动或工作现场，了解或调查劳动标准的执行情况，其中也包括集体合同的履行。在这种背景下，不仅促使集体合同的履行愈益规范，而且使暴露出的各种违法和违约行为及时得到纠正。
二、履行集体合同存在的问题及其原因
在实践中，集体合同履行存在以下几个主要问题：
1．存在重签约、轻协商、轻履约的现象。有的企业是“一次协商管几年”，在签约前开展过平等协商后就再也没有协商了；即使是经过平等协商的企业，也是“以个人协商代替集体协商”，遇到问题都由工会主席个人与行政有关部门负责人凭关系、靠反复交涉去解决，而没有通过规范的平等协商来处理有关职工切身利益的问题；不少企业集体合同“以不变应万变”，一旦签订就再也不会根据情况变化对集体合同的条款经过平等协商后进行修改、变更。由于双方缺乏认真、充分、平等的协商，直接导致出现了集体合同质量和履约率不高的现象。
2．文本照抄，千人一面，缺乏个性。这种现象与目前我国集体合同制度实施中采取的带有某种“行政指令”特点的自上而下的推行方式有关。
3．集体合同内容不明确，使合同难以履行。有的集体合同中，对劳动标准的规定过于笼统、原则，不便于有效地操作和监督而失去了合同条文存在的实际意义。有的集体合同忽略了双方权利义务对等这一基本原则，往往形成不平等条款，对职工一方不利。
4．集体合同中主要劳动标准性条款难以兑现。特别是拖欠工资、医药费、养老保险金的现象比较普遍。
5．集体合同履约责任制不清或缺乏，监督检查制度不到位、不完善。一些已经建立平等协商和集体合同制度的企业，并未建立相应的组织机构和有关制度来加以落实，无检查、无报告、无整改措施。
导致集体合同履行中存在问题的原因，主要涉及以下几个方面：
1．我国的法制建设仍不尽完善，整体水平还不适应市场经济法制化的要求。第一，有关法律规定互相矛盾；第二，有关法律规定缺乏可操作性。自从1994年《劳动法》颁布以来，有关方面的通知、要求、文件发了不少，但关于平等协商和集体合同具有规范性和操作性的法律、行政法规却迟迟未能出台。此外执法监督机制尤为薄弱，直接影响到集体合同的有效履行。
2．对于集体合同履行中出现的违约行为缺乏行之有效的处罚措施，弱化了集体合同的法律效力。目前我国关于集体合同制度的法律法规远远滞后于调节劳动关系的实际需求。以《劳动法》为例，其第三十三条“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同”的规定，本身就缺乏强制性，至于对职工协商代表的保护、违约责任等则未作任何规定，仅仅明确“集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订”，缺乏相应的制约。《工会法》没有规定必须要实行平等协商，《劳动法》对此规定的表述也仅是“可以”。因此，法律责任的缺失必然影响履约法律责任的缺失，使得集体合同的法律效力、履约质量在实践中大打折扣。
3．以政府劳动行政部门为主实施的劳动监察工作起步较晚。进入20世纪90年代虽然发展步伐不断加快，但在人员配备、技术手段、法律保障和覆盖范围等方面，远远不能适应劳动力市场及劳动关系利益格局发展变化的客观要求。
4．一些企业的经营者依法办事意识比较薄弱，再加上企业内缺乏有效的监督和监管机制，使得集体合同的履行流于形式。
5．由于工会和职工代表大会在一些企业中形同虚设，因而使集体合同在某种程度上成为形式。
三、集体合同履行中存在问题的解决办法及其思考
履约难问题已经对集体合同制度的顺利实施构成了很大障碍。如何解决这一难题?
其一，要加快完善集体合同立法及其配套的法律制度和措施。加快集体合同立法的要求已经提上议事日程，在条件成熟时，应将《集体合同法》及时列入全国人大的立法计划。同时还要加快完善与集体合同立法相配套的法律制度和措施，如促进就业(或再就业)、劳动合同制度、工资制度、社会保障制度、劳动监察制度、劳动争议处理制度等法律规定的完善。从根本上建立起保障集体合同有效履行的法律体系和运行机制。
其二，建立和完善平等协商机制。在企业要建立健全平等协商制度，对协商的内容、程序、代表构成、每年协商次数等作出明确规定。做到企业凡涉及职工切身利益和劳动关系重大问题的有关方案，一定要由工会代表职工与企业进行平等协商来作出决定。
其三，强化集体合同法律责任是破解集体合同履约难的关键。集体合同当事人违约应当承担的责任是集体合同的基本责任，其形式主要有违约赔偿、继续履行、单方面宣布解除集体合同、承担道义责任；个人责任是在当事人责任基础上根据个人违法或违约情况而产生的从属责任，其主要形式有行政处分责任(警告、记过、撤职、罚款等)、纪律责任、刑事责任等。
依照国家有关法律规定和法定程序订立的集体合同一经生效后，对劳动关系双方便具有法律的约束力。这种效力是集体合同制度得以存在和巩固的必要条件。在多数工业化市场经济国家，集体谈判与集体合同之所以能够在协调劳资关系中发挥应有的作用，其重要原因就在于劳资双方能够自觉维护集体合同制度的法律严肃性，同时集体合同对劳资双方也确实具有法律约束力。在我国，集体合同在履行过程中的违约现象时有发生，其中一个重要原因在于劳动关系双方的法律责任意识不强，同时相关的监督与处罚制度不健全，极易导致集体合同制度流于形式。
在工业化市场经济国家如德国、澳大利亚和荷兰等国，有关集体合同制度的法律大都就劳资双方在谈判阶段和履行集体合同期间所应承担的法律责任问题作出了明确规定。对此，我们可以借鉴西方市场经济国家有关集体合同法律责任的规定，明确劳动关系中的签约双方对保证集体合同制度的正常履行和运转均负有法律责任，并对责任主体、法律程序以及处罚措施等事项作出具体规定。
其四，建立健全履约责任制和监督检查制度。所有建制企业都应当建立健全集体合同履约责任制，要把履行集体合同的责任逐条分解落实，纳入企业行政、职能部门和工会的岗位责任制、目标责任制和经济责任制进行管理和考核，具体体现到企业各项管理制度中，成为企业依法治厂、健全科学管理体制的重要内容和有机组成部分。
与此同时，要保证集体合同的有效履行，还必须建立起行之有效的监督检查机制，这套机制由严密的组织机构、行之有效的方式方法和对违约行为的处理处罚构成。集体合同监督检查是指政府劳动行政部门、企业、企业工会、职工群众以及上级工会等有关方面对已生效的集体合同进行检查，督促其全面履行的行为。
在企业内部尤其要加强工会对集体合同的监督检查工作。工会应充分行使集体合同监督检查时依法享有的权利，如对用人单位履行集体合同情况进行监督的权利；参与调查处理的权利；提出意见要求改正的权利；要求劳动监察部门处理的权利；提起仲裁、讼诉的权利等。在企业外部，劳动行政部门应加大对集体合同的监督检查力度，通过对集体合同审查、执法检查、调处集体合同争议和追究违约者法律责任等方式来进行监督检查，督促义务主体履行合同义务。
加强集体合同的监督检查，还需要建立健全监督检查组织和工作制度，把监督检查制同履约责任制、整改反馈制、责任追究制结合起来。坚决纠正和依法处理集体合同违约问题，保证集体合同的严肃性和权威性。要充分发挥职工代表大会的作用，企业每年应至少进行一次专门的集体合同履约检查，检查内容是集体合同主要劳动标准的兑现情况。检查的结果及督察中发现问题的整改情况，要向职代会或集体合同双方签约代表通报。上级工会应积极会同人大、劳动部门联合进行《劳动法》执法检查，并将平等协商和集体合同制度作为《劳动法》执法检查的重要内容，形成社会合力。
其五，结合实际，因企制宜，分类履行。考虑到签订集体合同的企业既有公有制企业，也有非公有制企业，既有经济效益好的企业，也有困难企业，集体合同的订立和履行应表现出个性化差异。在内容上，根据企业不同的生产经营状况进行协商签约。对生产经营状况比较正常的企业，可以通过平等协商签订比较综合、规范的集体合同，把劳动工时、工资、保护、保险、培训以及双方的责任尽量细化、量化，便于操作。对生产经营状况不正常的困难企业，主要就职工关心的最低工资标准、基本生活保障、社会保险费缴纳以及再就业等相关事项进行协商并达成一致意见，签订集体协议。而对特困企业主要就职工关注的工资和“两险一金”问题进行协商、签订单项集体协议。针对当前一些非公有制企业随意降低和拖欠职工劳动报酬的问题，可以积极探索开展工资集体协议、签订专项集体合同等做法。
其六，建立和完善集体合同制度，必须同步推进工会自身改革。集体合同制度的实施，从一定意义上说也使我国工会从计划经济的环境中，以此为切入点开始步入市场经济的新领域。集体协商与签订集体合同、履行集体合同客观上要求工会必须要真正成为职工劳动权益的代表者，而这正是我国工会自身改革所要解决的主题。所以，工会在维护职工合法权益职责上的不断进取和在自身体制上的改革完善，将成为我国集体合同制度的关键所在。