劳动保障部郑斯林部长在形势报告会上作我国劳动社..
我国劳动社会保障的现状及发展前景
同志们：
按照中宣部、教育部等6个部门的安排，我向在京的党政军机关干部、中央企业和高校有关负责同志介绍我国劳动和
社会保障工作的情况。
劳动保障工作包括3个主要方面：一是就业和再就业，二是社会保障，三是协调劳动关系和维护劳动者合法权益。这3个方面都直接关系亿万劳动者的切身利益，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容，做好劳动保障工作，是贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观、实现经济社会协调发展的要求。
第一部分：关于就业和再就业工作
在任何国家，就业都是经济社会发展的重大问题。特别对我们这样一个人口和劳动力大国来说，只有实现比较充分的就业，人民群众才有生活来源，国家才能长治久安。党中央、国务院高度重视就业工作，提出就业是民生之本，安国之策，把就业工作摆到了经济社会发展更加突出的位置，纳入国民经济和社会发展宏观调控目标，连续3年召开全国性会议，对就业再就业工作做出部署，制定出台了一系列积极的就业政策，在全社会营造了促进就业再就业的浓厚氛围。
一、近几年就业和再就业工作取得了显著成效。
主要体现在5个方面：
（一）就业规模扩大，就业结构改善。1990年到2004年，我国从业人员从6.5亿人增加到7.5亿人，其中城镇就业从1.7亿人增加到2.65亿人。去年，中央确定全国城镇新增就业900万人，实际完成980万人，加上弥补自然减员的200多万个岗位，去年城镇实际新就业1200多万人，这在全世界都是十分惊人的数字，相当于一个中等国家的劳动人口总量。在城镇新增就业中，下岗失业人员再就业510万人，其中“4050”人员再就业140万人，也都超额完成了年初预定的500万和100万的目标。年末全国城镇登记失业率4.2%，低于计划目标0.5个百分点，而且比上年下降0.1个百分点，是多年来失业率首次下降。从就业结构看，第一产业从业人员比重下降到50%以下，第三产业成为新增就业的主渠道；多种所有制经济成为新的就业增长点；农村富余劳动力向城镇和非农产业转移速度加快。
（二）再就业工作取得较大进展。90年代以来，随着国有企业改革深化和经济结构调整，先后有2800多万职工下岗失业。为了帮助他们尽快实现再就业，中央制订了一系列扶持政策，各地努力开发就业岗位、增加资金投入、开展再就业援助，加强服务。1998年至2004年，累计1900多万国有企业下岗职工通过多种方式实现再就业，多数转向非公经济领域，国有企业职工从7100万减少到4400多万，富余人员问题得到缓解。
（三）市场导向就业机制初步形成。经过多年努力，市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用日益明显。就业渠道趋于多元化，适应市场经济发展的新职业不断产生，职业群体不断增多，目前已达1838个。就业形式日益灵活多样，非全日制就业、季节性就业、多用人单位就业、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，已经吸纳了5000万灵活就业人员，成为扩大就业的重要渠道。就业观念发生积极变化，初次就业者通过市场双向选择的比例越来越大，劳动者在不同所有制、行业、地区之间流动的频率增高，自主择业、自主创业、终身学习等新的就业观念逐步深入人心。
（四）公共就业服务体系基本形成。目前全国共有各类职业介绍机构3.1万个，其中公共职业介绍机构2.2万个，提供职业介绍、职业指导、就业训练、劳动力供求信息发布等公益性服务。劳动力市场建设正在向制度化、专业化、社会化的方向迈进，大中城市初步实现了职业供求、工资指导价位等信息联网发布。98%的城市街道建立了6000多个劳动保障事务所，73%的乡镇也建立2.7万个劳动保障事务所；有5.5万个社区聘用专门人员开展劳动保障工作；全国街道、乡镇和社区共有专兼职工作人员17万人，主要从事社区就业岗位开发、困难群体再就业援助、企业退休人员社会化管理和组织农村富余劳动力劳务输出等工作。
（五）职业培训工作有了新的发展。按照中央确定的人才强国战略，高技能人才培养和职业培训工作得到加强，初步形成了就业前培训、创业培训、在职培训、再就业培训的职业培训网络。我们组织实施了两期“三年千万”再就业培训计划，在100个城市全面推动创业培训，实施了“三年五十万新技师培养计划”，推动建立国家高技能人才培训工程。职业资格证书制度在90年代初开始建立并迅速发展，全国累计有5000万人次通过参加职业技能鉴定取得了职业资格证书。1995年以来，先后有80人获得“中华技能大奖”、819人获得“全国技术能手”称号，技术工人也是人才的观念逐步深入人心。去年，启动了针对农村劳动力转移就业培训的“阳光工程”，已经培训农村劳动力250万人。
在总结实践经验的基础上，从我国基本国情出发，借鉴世界各国成功做法，形成了一套具有中国特色的积极就业政策体系。主要包括税费减免、财政投入、小额贷款、就业援助和服务、社会保险补贴、控制企业裁员等多个方面。这套政策体系既较好发挥了市场配置劳动力资源的基础性作用，又体现了政府在就业方面的社会管理和公共服务职能，被实践证明是行之有效的，也得到国际上的高度评价。
二、我国就业和再就业将长期面临巨大的压力和挑战。
人口多、底子薄是基本国情，这决定了在相当长的时期内，就业压力巨大是我国经济社会发展的突出矛盾之一，我们任何时候都不能轻言就业问题已经得到解决。当前及今后依然严峻的就业形势主要表现在，劳动力供求总量矛盾与结构性矛盾并存，城镇就业压力大与农村富余劳动力转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业与下岗、失业人员再就业问题相互交织。
（一）供求总量矛盾短期内难以改变。今后几年，城镇需要就业的人数仍将保持在2400万人以上。而在现有经济结构下，每年只能供给1200万个岗位，其中按经济增长保持8%的速度可新增900万个岗位，每年自然减员可腾出300万个岗位，年度就业岗位缺口1200万个左右，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。
（二）供求结构性矛盾突出。一方面，传统行业出现大量下岗失业人员，其中能力较强的大都在前两年实现了再就业，剩下的基本是就业困难群体，再就业难度更大；另一方面，新兴的产业、行业和技术性职业所需要的高素质劳动者供不应求，技工短缺现象尤为突出，各个技术等级的求人倍率都大于1，其中高技能人才的需求增长幅度最大。
（三）地区之间就业状况不平衡。就业形势总体基本稳定，但在中西部地区、老工业基地、资源枯竭城市、困难行业和关闭破产企业集中的地区，就业困难人员多，岗位供应不足，解决就业问题的难度很大。
（四）统筹城乡就业面临繁重任务。随着城镇化的进城，有1.5亿农村富余劳动力需要向城镇和非农产业转移就业，被征地农民的就业问题越来越突出，改善农民进城就业环境，维护他们的合法权益仍需做大量工作。另外，高校毕业生的就业压力也逐年增大，从2001年至2004年，当年需要就业的高校毕业生分别为118万、140万、212万、280万，今年进一步上升到338万。
三、今年及今后就业工作的主要目标和措施。
中央确定的今年就业和再就业主要目标是“951－46”：城镇新增就业900万人，下岗失业人员再就业500万人，其中“4050”人员再就业100万人，城镇登记失业率控制在4.6%。与去年相比，控制失业率的要求更高。我们将按照中央的要求，全面贯彻落实积极的就业政策，继续坚持做到“两个落实、两个强化”，努力做好就业和再就业工作。
（一）落实目标责任。“951－46”的任务已经层层分解落实到各省市县，直到街道社区，我们要加强指导和督查，加大对再就业实效的考核力度。要加快发展就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业，充分发挥非公有制经济在创造就业岗位方面的作用，千方百计增加就业岗位。在扩大就业总量的同时将更加注重提高就业质量，采取切实措施努力增强再就业的稳定性。
（二）落实各项政策。财政投入力度继续加大。今年中央财政对下岗职工基本生活保障资金总量不变，再就业补助资金增加了26亿元，两项合计209亿元，已经下拨到各省。各地也要加大政府再就业资金投入，纳入当地政府预算。目前政策落实难点是小额担保贷款政策和主辅分离政策。我们已经部署今年二季度在全国开展“政策实效”行动，排查政策落实的难点，对重点城市加强指导，进一步发挥政策扶持效应。积极推动信用社区建设，为下岗失业人员自主创业提供支持。同时，要研究把再就业扶持政策扩大到集体企业下岗职工，还要对失业保险基金更大范围的用于促进再就业的办法进行探索。
（三）强化就业服务。今年春节前后，在全国开展了对再就业困难群体“送政策、送岗位、送技能、送服务和落实社保补贴”的“再就业援助月”活动，针对改善农民工进城就业环境开展了“春风行动”，这两项活动都取得了好的效果，受到下岗失业人员和农民工的普遍欢迎。今年5月至7月，在全国城市开展“技能岗位对接专项服务”活动，促进各类院校毕业生和已参加技能培训的劳动者就业；上周，我们还在全国100多个大中城市开展了民营企业招聘周活动，为民营企业和劳动者双向选择提供服务。今年将召开高技能人才工作会议，进一步完善有关政策，推动高技能人才队伍建设。继续实施“三年五十万新技师培养计划”，大力开展创业培训，并将培训对象扩展到高校学生和农村转移劳动力；继续做好大学毕业生就业服务工作，做好农村劳动力转移就业培训、有组织劳务输出和就业服务工作。
（四）强化失业调控。各地都要制定实施失业调控工作方案，把握改革的力度和节奏，特别是在企业改组改制中严格执行有关程序和规定，切实做好职工分流安置工作，采取各种措施减少失业人员数量，防止失业过于集中，把城镇登记失业率控制在预期目标以内。
在做好当前就业再就业工作的同时，要研究建立促进就业的长效机制，我们正在对近几年就业政策进行梳理，把那些经过实践证明行之有效的专门性、过渡性政策上升为普惠性、长效性制度，并在此基础上制订《促进就业法》。
第二部分：关于社会保障体系建设
现代的社会保障制度是伴随工业化过程产生的。19世纪80年代，德国陆续颁布了《疾病保险法》、《伤残和养老保险法》等法规，标志着通过政府强制性社会保险来分散劳动风险的制度诞生。这不是一个偶然事件。联系1848年《共产党宣言》发表、1867年《资本论》第一卷面世和1871年巴黎公社等重大历史事件，可以清楚地看出：随着西欧各国相继进入资本主义工业化，资产阶级残酷剥削，掠夺剩余价值，工人的工资只能维持劳动力简单再生产，如果遭遇疾病、工伤、年老等风险，便陷入绝境；因此工人运动风起云涌，在先进政党领导下从自发走向自觉，阶级矛盾日益激化。资产阶级统治者一方面采取高压政策，严厉镇压工人反抗；另一方面，也被迫采取社会保险等改良措施，以缓和阶级矛盾，维护自身统治。1935年，美国在经历了全球性经济危机和大萧条后，作为罗斯福“新政”的重要内容，颁布了《社会保障法》，第一次提出了“社会保障”的概念。二次大战结束后，新独立的发展中国家纷纷建立起各自的社会保障制度。1952年国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》，首次在世界范围使用“社会保障”概念。目前全球有172个国家和地区至少实行了一种社会保障制度。
一、我国已经初步形成社会保障体系的框架。
我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几方面。社会保险是我国社会保障制度的核心部分，它有3大功能：一是劳动者的“安全网”——国家通过立法，建立社会保险基金，对劳动者在年老、失业、疾病、工伤、生育而退出劳动领域或减少劳动收入时给予经济补偿，以降低劳动风险；二是收入分配的“调节器”——社会保险属于国民收入的二次分配，更强调公平原则，缩小社会收入分配差距；三是经济社会运行的“减震器”——特别是在经济增长出现起伏和结构调整过程中，它通过保障低收入群体的基本生活而减少可能引发的社会震荡。在我国社会保障体系中，劳动保障部主要负责社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤和生育五项保险，以及农村社会养老保险。
党的十四届三中全会以来，作为社会主义市场经济体制的基本内容，社会保障制度改革全面推进，体系框架基本形成，在深化改革、促进发展和维护稳定中发挥了重要作用。
（一）养老保险制度。经过多年改革探索，在5个方面取得了重大突破和进展。一是确立了基本制度模式。1993年党的十四届三中全会提出养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，这既不同于德国式的完全现收现付,又不同于新加坡式的完全积累，而是二者的结合。目前全国统一的基本养老保险的制度框架是：各类企业都按职工工资总额的20％左右缴费，个人缴纳本人工资的8％；个人全部缴费和企业缴费的3％计入职工个人账户；职工到达法定退休年龄，按当地职工平均工资的20％从统筹基金中领取基础养老金，并按个人账户全部储存额的1/120领取个人账户养老金。二是覆盖范围不断扩大。计划经济时期，只有国有企业职工可以享受养老保险；1999年国务院规定，基本养老保险覆盖城镇各类企业和个体工商户。到今年4月底，全国有1.66亿人参加了养老保险（职工1.25亿，离退休人员4170万），比6年前增加5000多万人，成为世界上最大的老年保障计划；其中1/10的人是以个人身份缴费的个体工商户、自由职业者和灵活就业人员，说明我国的养老保险制度在向适应社会主义市场经济体制的多种所有制结构和多种就业方式转变。三是确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。1998年中央提出了“两个确保”的方针。7年来，对全国企业离退休人员共发放基本养老金15585亿元，当期拖欠额从1998年的每月4－5亿元，逐年减少，到2001年，除了个别省的农垦企业外，基本实现了当期无拖欠。2003年中央决定将农垦企业养老保险纳入属地管理的，并增加了专项补助，去年首次实现全国企业离退休人员基本养老金全年无拖欠，今年继续保持了这一工作成果。四是初步形成了多渠道筹集资金的新格局。1998年至2004年，全国基本养老保险基金当年总收入从不足1500亿元增加到4200多亿元,年均递增近20%。其中征缴收入连续两年增收400－500亿元；7年间中央财政共投入2282亿元，用以弥补养老保险基金收支的当期缺口。国家、单位、个人三方分担的机制初步形成。此外，中央还建立了战略储备性的全国社会保障基金，目前已积累到1700多亿元。五是社会化管理服务取得突破。2000年以来，在全国范围内将原来由企业发放离退休人员基本养老金改为委托银行、邮局等社会机构发放，2003年又积极推进企业退休人员社会化管理服务。到今年4月底，3500万企业退休人员实现了社会化管理，占93%。这既从体制上确保了养老金按时足额发放，又为企业减轻了社会事务负担。
（二）国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度。在国有企业改革和经济结构调整中，富余职工的分流安置和生活保障问题十分突出。如果把数以千万计的职工一下推向社会，必然造成社会不稳定。因此中央在1998年决定在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，实行“三条保障线”，即下岗职工基本生活保障、失业保险、城市低保制度。下岗职工在再就业中心可以领取3年的基本生活费，期满未就业的纳入失业保险，可以领取2年的失业保险金，期满仍未就业的纳入城市低保。过去的7年间，全国国有企业累计下岗的2800多万职工，绝大部分进入再就业服务中心，按时领到基本生活费，并由中心代缴社会保险费。下岗职工基本生活保障所需资金按“三三制”原则由企业、中央和地方财政、失业保险基金分担。7年来中央财政共向地方补助了730亿元下岗职工基本生活和再就业补助资金。同时，积极推进失业保险制度建设。1999年初，国务院发布《失业保险条例》，将原来只适用于国有企业的“待业保险制度”扩展到所有城镇企事业单位及其职工；建立失业保险基金，用人单位缴纳工资总额的2%，职工个人缴纳1%；职工失业后，根据缴费年限长短，可以领取6－24个月的失业保险金。到去年底，参加失业保险的有10584万人，410多万人领取了失业保险金。现在仍在再就业中心的国有企业下岗职工还有80多万人。今年，我们按照国务院的部署，以促进再就业为中心，积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作，力争今年底基本完成并轨任务，用2—3年时间总体上解决历史遗留的国有企业下岗职工问题。
（三）医疗保险制度。1998年，国务院在总结各地试点经验的基础上，决定在全国范围内改革城镇职工基本医疗保险制度。改革的总体原则是6句话：广泛覆盖——城镇各类单位的职工和退休人员都纳入制度范围，城镇灵活就业人员也可以个人身份参保。到今年4月底已经覆盖了1.28亿人。基本保障——国家不是把所有医疗费用全包下来，而是保障最基本的医疗需求，为此设立了“起付线”（一般为工资的10％）和“封顶线”（一般为当地平均工资的4倍）；起付线以下和封顶线以上由个人负担。双方负担——单位按工资总额的6%左右缴费，个人按本人工资的2％缴费。统账结合——为每个参保人员建立医疗保险个人账户，个人缴费全部计入账户，单位缴费的30%划入个人账户，其余70%建立统筹基金；参保人员患病就医，门诊费用一般从个人账户支付，住院费用按规定比例在统筹基金报销。多层保障——在基本医疗保险基础上，通过政策优惠引导企业建立补充医疗保险，鼓励各地建立大额医疗补助制度。三改并举——将医疗保险制度改革与医疗卫生体制改革及药品流通体制改革结合起来，同步推进，制订了医疗保险定点医院和定点药店管理办法，目前98%的定点医院与医疗保险经办机构签订了协议；还制定了《基本医疗保险药品名录》等3个技术标准。
（四）工伤保险制度。因工受伤、死亡或患职业病，是工业化社会中可能对劳动者造成最大伤害的风险。因此工伤保险是目前世界各国实行最普遍的社会保险计划。我国自50年代初期建立了工伤和职业病保障制度，但一直采用企业负责制。2003年国务院发布《工伤保险条例》，从去年1月1日起施行。对比以前的制度，《条例》在5方面进行了改革：一是扩大覆盖范围，规定各类企业（包括乡镇企业）和有雇工的个体工商户都必须参加工伤保险，而不仅仅适用于国有企业。到今年4月底全国7080万职工参加了工伤保险，去年有51万人享受了工伤保险待遇。二是建立基金，工伤保险费全部由用人单位缴纳，职工个人不缴费，通过社会统筹分散工伤风险；三是实行差别费率，根据不同行业风险程度的差别，可确定相当于工资总额0.5%－3%的费率，并依据企业发生工伤情况实行费率浮动；四是明确无责任补偿原则，在工伤事故中，无论职工有没有责任，工伤职工都应依法获得补偿；五是规定工伤补偿项目，即工伤停工津贴、工伤医疗、伤残补助、工亡遗属补助。去年以来，接连发生了几起重特大矿难，其中凡是参加了工伤保险的，在职工及家属的赔偿、安抚方面都比较顺利。
（五）完善城镇社会保障体系试点。党的十五届五中全会提出，要建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。按照这一目标，国务院于2001年7月至2003年底在辽宁省进行了完善城镇社会保障体系的试点。去年5月又把试点扩大到吉林、黑龙江两省。现在，我们根据国务院的部署，对完善企业职工基本养老保险制度问题进行了大量调研，正在研究制定在全国完善养老保险制度的方案。
二、我国社会保障制度面临着诸多困难和挑战。
主要有三方面：
一是人口老龄化。我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，我国老龄化规模大、速度快、负担重。西方国家老龄化率从5%上升到10%一般经过40多年时间，而我国仅用了18年。西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，是“先富后老”；我国工业化还没有完成，老龄化就已经到来，是“未富先老”。人口加速老龄化导致社会保障资金缺口巨大，我国在经济还不十分发达时期就要解决比发达国家面临的更为困难的问题。退休人员每年增加300多万人，缴费人员与退休人员之比，从上世纪90年代初的10:1上升到目前的3:1。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇的养老负担系数将大幅增加，医疗费用也随之大大加重。而这二三十年正是实现全面建设小康社会目标的关键时期。如果对这个问题没有恰当的应对之策，不仅社会保障制度无法平稳运行，而且将影响社会经济的可持续发展。
二是城镇化。加快城镇化进程是全面建设小康社会的必然要求，也是逐步改变城乡二元经济结构、解决“三农”问题的重要举措。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，由此带来两方面问题：一是转移劳动力的就业和社会保障问题。目前，进城务工的农民已达1亿人，被征地农民有4000多万，还有1.3亿农民在乡镇企业从事二三产业，他们已成为产业大军中的重要力量。而我国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动者的需求是一个重大的理论和实践课题。二是大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧建立健全城乡衔接的社会保障制度。
三是就业形式多样化。近几年，我国就业格局发生明显变化，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业。传统的以“单位”为本位的社会保障体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局，为数众多的非公有制经济从业人员、灵活就业人员尚未纳入覆盖范围。主要原因是由于这类人员就业不稳定、不连续，制订统一规范的参保政策有一定难度，同时也由于宣传不够，一些地方和企业忽视甚至逃避社会保险责任。如何贯彻落实以人为本的要求，适应就业形式变化的格局，把非公有制经济从业人员及灵活就业人员纳入社会保障体系，是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。
三、加快完善社会保障体系的主要任务。
当前和今后一个时期，要在着力解决当前突出问题的同时，探索建立可持续发展的长效机制。主要任务有5项：
（一）逐步做实养老保险个人账户，为应对人口老龄化高峰做好制度和资金准备。我国已经确立了社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，几年来个人账户的记账额累计近7000亿元，但实际上没有那么多资金，一直处于“空账”运转。这是因为在计划经济时期，没有为职工留有专门的养老积累，现在计入职工个人账户的资金也用来给退休人员发养老金了。要应对老龄化高峰的挑战，必须实现个人账户的实账积累，这项工作启动越早，“空账”规模就相对较小，反之，包袱会越背越重，影响制度的可持续发展。党的十六届三中全会要求逐步做实养老保险个人账户，实现由现收现付向部分积累的制度模式转型。今年，我们把总结东北试点经验、在全国逐步做实养老保险个人账户作为重点工作之一，按照水平适当、结构合理、基金平衡、平稳过渡的原则，指导地方依据实际情况逐步做实。同时，改革养老金计发办法，建立待遇水平与缴费年限更紧密挂钩的机制；规范个体工伤户和灵活就业人员的参保缴费政策；规范养老保险省级调剂金制度，逐步提高统筹层次。
（二）进一步扩大社会保险覆盖范围。根据所有制结构调整和就业形式变化的需要，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点扩大社会保险覆盖面，使更多的人享有基本社会保障。这是实现小康社会“社会保障制度比较健全”的基本要求，也是社会进步的标志之一。2005年，养老、失业、医疗、工伤和生育保险覆盖人数将分别达到1.7亿、1.05亿、1.3亿、7500万和4300万。医疗保险将着力解决关闭破产企业退休人员参加基本医疗保障问题，工伤保险的重点是推进风险较大的矿山、建筑等企业参保，同时制订了机关和事业单位的工伤认定和处理办法。
（三）加强社会保障的物质基础。资金是社会保障制度可持续发展的物质基础。2004年，5项社会保险基金总收入达到5700多亿元，总支出达到4600多亿元，收支总规模超过1万亿元。要进一步加强社会保障资金的筹集和管理，依法强化社会保险费征缴，规范和核实缴费基数，建立社会保险参保缴费的诚信制度，加大清理欠费力度，做到应收尽收；积极调整各级政府财政支出结构，特别是加大地方财政对社会保障的资金投入，逐步提高社会保障支出占预算支出的比例。做大做强全国社会保障基金，进一步开辟投资渠道，实现基金保值增值。同时，鼓励用人单位投入资金，为职工建立企业年金和补充医疗保险，形成多层次社会保障体系。
（四）加强社会保障的管理基础。良好的管理是社会保障制度有效运行的保证。目前，我国直接从事社会保障经办工作的人员有近20万人。要加强社会保障管理机构的能力建设，坚持以人为本，优化管理服务流程，全面提高工作效率和服务质量；进一步提高管理服务社会化的水平，今年使95%以上的退休人员从企业分离出来，实行社会化管理服务，其中70%纳入社区管理，切实减轻企业的社会事务负担；还要加快社会保障信息系统工程（金保工程）建设步伐，支持科学的宏观决策和人本化的微观管理。
（五）提高社会保障的法制化水平。当前，我国社会保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律保障能力弱、监察执法手段不足有关。全国人大已经把《社会保险法》列入立法规划，我们将积极配合，力争尽早出台，为完善社会保障体系提供有力的法律依据。同时要严格监察执法，加强社会保障宣传，提高各级政府依法行政水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识。
第三部分：关于协调劳动关系
劳动关系是最重要的社会关系之一。劳动关系的和谐稳定是社会和谐稳定的重要方面。劳动保障部门推动建立和维护和谐稳定劳动关系的主要职责，一是建立完善制度和相关协调机制，包括劳动合同制度、集体合同制度、最低工资制度、劳动关系三方协调机制等；二是提供公共服务，包括发布劳动力市场工资指导价位、提供劳动法律咨询等；三是开辟救济渠道，主要是开展劳动纠纷调解和劳动争议仲裁；四是监察执法，维护劳动力市场秩序和劳动者合法权益。
一、建立健全劳动合同制度和相关协调机制
在计划经济体制下，劳动关系比较单一，一般是一次确定，终生不变，劳动者与用人单位之间是一种行政隶属关系。在市场经济体制中，劳动关系发生了根本变化，劳动者与用人单位之间是平等的劳动关系双方，必须用法制化的手段确立和调整双方关系。1995年《劳动法》实施以来，主要进行了3方面制度和机制建设：一是全面建立劳动合同制度。各地普遍建立了劳动合同制度，针对劳动关系的不同状态，实行了有固定期限合同、无固定期限合同和以完成一定工作为期限的合同等形式；劳动保障部门重点督促检查各类用人单位与职工依法签订和履行劳动合同的情况，对违法行为实施行政处罚。二是推动建立集体合同制度。集体合同不同于单个的劳动合同，它是由职工代表（通常是工会）与企业订立的、适用于企业全体职工的、具有本企业基本劳动标准性质的契约，签订集体合同是市场经济国家通行的做法。近几年，劳动保障部门积极推动以工资集体协商为核心内容的集体合同制度。到去年底，全国签订集体合同的企业已达63.5万户，涉及职工8000多万人。三是积极探索建立劳动关系三方协调机制。政府、工会和用人单位三方在劳动关系处理上，处于不同角度，具有不同作用，加强三方的协调才能长期保持劳动关系的和谐与稳定。2001年，劳动保障部与全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方机制，定期研究劳动关系中的新情况新问题，及时采取有针对性的措施。目前，全国省、地两级都建立了劳动关系三方协调机制，多数省份正逐步向县、区延伸。
当前这方面存在的突出问题，主要是劳动合同签订率还比较低，合同不规范，合同履行中违法现象严重。特别是非公有制经济组织，不签劳动合同的现象比较普遍，在私营企业和个体工商户中签订劳动合同的从业人员不足1/3。许多合同故意简化约定条款，侵害劳动者依法享有的休息权、劳动保护权、加班工资权和社会保险权利。在执行中，一些企业随意变更、解除劳动合同，少数企业利用试用期骗用廉价劳动力，在合同终止、解除时不少劳动者也得不到应有的经济补偿。由此导致工资争议、社会保险缴费争议不断，有些甚至影响到社会稳定。
针对这些问题，我们近期工作的重点，一是加大执法检查力度，同时制订劳动合同范本，督促各类企业依法与职工签订劳动合同，切实提高合同签订率，对不签订、不履行劳动合同行为给予严厉处罚。二是积极推动劳动合同立法。《劳动合同法》已经列入十届全国人大立法规划，我们将积极配合，争取早日出台，为完善劳动合同制度提供更有力的法律武器。三是继续推行平等协商和集体合同制度。在企业内部建立劳动关系自主协调机制，巩固三方协商机制，特别是针对职工群众和企业最关心、劳动关系中最突出的那些普遍性矛盾开展协商。当前，要特别注意处理好企业改革中的劳动关系，我们已经研究制定了国有企业改革中劳动关系变更、解除、终止的相关政策措施，积极解决下岗职工经济补偿和债务清偿问题。
二、保障劳动者劳动收入权，推进企业工资收入分配制度改革
在计划经济时期，政府对企业收入分配管得细、管得死，从工资总额、工资标准到每次调资全管住了。在向市场经济体制转轨中，政府管理企业工资的职能发生了很大变化，企业内部分配基本由企业自主决定，政府主要通过法律手段保障劳动者的劳动收入权，提供公共信息服务，指导企业完善以按劳分配为主体的收入分配制度。
为保障劳动者的基本收入权，劳动保障部颁布了《最低工资规定》，现在全国各个省区市都建立了最低工资保障制度。由于地区之间发展不平衡，最低工资不可能是统一标准，各地一般规定了3－5个标准，最多的规定了9个标准，最高的600多元，最低的200多元；针对就业形式多样化的特点，有的地区还颁布了小时最低工资标准；参考物价上涨等因素，各地最低工资标准一般两年调整一次。严格检查最低工资制度执行情况，保障劳动者的基本劳动收入权，是劳动保障部门当前工资管理的最重要的职责。
一个时期以来，拖欠、克扣职工工资，特别是农民工工资的现象严重。我们一方面与有关部门配合，共同清理偿付欠薪，去年以来，通过组织专项行动，累计清偿了建设领域拖欠农民工工资330多亿元；另一方面，积极探索建立工资支付保障制度，比如对建筑企业实行工资保障金，有的地区对经营风险较大的小型企业探索实行欠薪保障基金制度。
在工资的宏观管理方面，劳动保障部门履行公共服务职能，广泛收集信息，定期发布各个工种的劳动力市场工资指导价位，以此引导劳动者和用人单位的双向选择和工资谈判；同时，积极推动30万户企业建立了工资集体协商制度。
当前在企业工资管理方面存在的突出问题，一是有些地区和行业最低工资制度执行情况较差，实际支付的劳动报酬低于最低工资标准，最为突出的仍是拖欠、克扣农民工工资。二是行业、企业之间收入分配差距过大，特别是一些垄断性行业工资收入水平过高。三是企业内部分配的激励机制和约束机制不健全，有的企业平均主义“大锅饭”的现象依然存在，有的企业则不问经济效益，经营者自己给自己定工资，与普通职工工资收入相差悬殊。
按照十六届三中全会“推进收入分配制度改革”的要求，我们将继续完善最低工资保障制度，研究制订工资支付专项法规，普遍开展工资支付的监督检查，进一步解决建筑等领域拖欠农民工工资问题；加强工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本预测预警制度建设，研究对垄断性行业收入水平的调节和监管措施，规范收入分配秩序。
三、严格执法监察，依法处理劳动争议，维护劳动者合法权益
在劳动力市场上，政府的职责是维护劳动关系双方的合法权益。但劳动关系有一个特点，劳动者通常处于弱势地位，因此，政府要更加注重维护劳动者的合法权益。
近10年来，劳动保障部门依据《劳动法》，积极开展劳动保障监察执法。去年，国务院颁布了《劳动保障监察条例》，对劳动保障监察程序、强化执法手段做了进一步规范。当前监察执法的重点是用人单位签订劳动合同、参加社会保险、禁止使用童工和农民工工资支付等情况。去年，我们开展了禁止使用童工的专项执法监察。今年春天，按照国务院关于进一步做好改善农民进城市就业环境工作的要求，我们会同有关部门在全国开展了为期两个月的清理整顿劳动力市场秩序专项行动，共检查职业介绍机构和用人单位5.9万户，立案查处职业介绍违法案件1.9万多件，取缔非法中介7200多户，发出责令改正通知近6000件，责令退赔求职者求职费用1300多万元，劳动力市场秩序明显好转。现在，各个大中城市的劳动保障部门普遍开通了12333专线咨询举报电话，劳动者对违反劳动保障法律法规的现象可以随时举报，我们发现一起，查处一起；同时，探索建立用人单位的劳动保障诚信等级制度，引导用人单位诚信守法。
近几年，劳动纠纷和劳动争议案件迅速增加。这一方面表明劳动者的维权意识在提高，另一方面也对劳动关系的和谐稳定提出了挑战。依据《劳动法》，我国建立了劳动争议处理制度，实行“一裁两审制”，劳动关系当事人双方产生争议可以申请劳动争议仲裁机构仲裁，对仲裁不服可以申请法院审理（最多可两审）。目前各地普遍建立了由政府、用人单位代表和工会代表三方组成的劳动争议仲裁机构，去年共立案受理劳动争议案件26万件，涉及劳动者76.5万人，此外还以非立案方式调解处理了7.1万件劳动争议。从去年情况看，劳动者胜诉律大约高于用人单位一倍，说明劳动争议仲裁制度对处于弱势的劳动者的权益发挥了重要作用。为了维护和谐稳定的劳动关系，我们要重点加强劳动保障争议的调解，力争使多数劳动纠纷通过双方调解得到妥善处理。
同志们，在党中央和国务院的正确领导下，经过各地、各部门和社会各方面的共同努力，劳动和社会保障工作取得了许多进展。我们将按照党的十六大和十六届三中、四中全会要求，全面贯彻“三个代表”重要思想，牢固树立和认真贯彻落实科学发展观，满腔热情，脚踏实地，努力实现劳动和社会保障事业全面持续协调健康发展，为建立社会主义和谐社会做出新的贡献。
同志们：
按照中宣部、教育部等6个部门的安排，我向在京的党政军机关干部、中央企业和高校有关负责同志介绍我国劳动和
社会保障工作的情况。
劳动保障工作包括3个主要方面：一是就业和再就业，二是社会保障，三是协调劳动关系和维护劳动者合法权益。这3个方面都直接关系亿万劳动者的切身利益，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容，做好劳动保障工作，是贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观、实现经济社会协调发展的要求。
第一部分：关于就业和再就业工作
在任何国家，就业都是经济社会发展的重大问题。特别对我们这样一个人口和劳动力大国来说，只有实现比较充分的就业，人民群众才有生活来源，国家才能长治久安。党中央、国务院高度重视就业工作，提出就业是民生之本，安国之策，把就业工作摆到了经济社会发展更加突出的位置，纳入国民经济和社会发展宏观调控目标，连续3年召开全国性会议，对就业再就业工作做出部署，制定出台了一系列积极的就业政策，在全社会营造了促进就业再就业的浓厚氛围。
一、近几年就业和再就业工作取得了显著成效。
主要体现在5个方面：
（一）就业规模扩大，就业结构改善。1990年到2004年，我国从业人员从6.5亿人增加到7.5亿人，其中城镇就业从1.7亿人增加到2.65亿人。去年，中央确定全国城镇新增就业900万人，实际完成980万人，加上弥补自然减员的200多万个岗位，去年城镇实际新就业1200多万人，这在全世界都是十分惊人的数字，相当于一个中等国家的劳动人口总量。在城镇新增就业中，下岗失业人员再就业510万人，其中“4050”人员再就业140万人，也都超额完成了年初预定的500万和100万的目标。年末全国城镇登记失业率4.2%，低于计划目标0.5个百分点，而且比上年下降0.1个百分点，是多年来失业率首次下降。从就业结构看，第一产业从业人员比重下降到50%以下，第三产业成为新增就业的主渠道；多种所有制经济成为新的就业增长点；农村富余劳动力向城镇和非农产业转移速度加快。
（二）再就业工作取得较大进展。90年代以来，随着国有企业改革深化和经济结构调整，先后有2800多万职工下岗失业。为了帮助他们尽快实现再就业，中央制订了一系列扶持政策，各地努力开发就业岗位、增加资金投入、开展再就业援助，加强服务。1998年至2004年，累计1900多万国有企业下岗职工通过多种方式实现再就业，多数转向非公经济领域，国有企业职工从7100万减少到4400多万，富余人员问题得到缓解。
（三）市场导向就业机制初步形成。经过多年努力，市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用日益明显。就业渠道趋于多元化，适应市场经济发展的新职业不断产生，职业群体不断增多，目前已达1838个。就业形式日益灵活多样，非全日制就业、季节性就业、多用人单位就业、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，已经吸纳了5000万灵活就业人员，成为扩大就业的重要渠道。就业观念发生积极变化，初次就业者通过市场双向选择的比例越来越大，劳动者在不同所有制、行业、地区之间流动的频率增高，自主择业、自主创业、终身学习等新的就业观念逐步深入人心。
（四）公共就业服务体系基本形成。目前全国共有各类职业介绍机构3.1万个，其中公共职业介绍机构2.2万个，提供职业介绍、职业指导、就业训练、劳动力供求信息发布等公益性服务。劳动力市场建设正在向制度化、专业化、社会化的方向迈进，大中城市初步实现了职业供求、工资指导价位等信息联网发布。98%的城市街道建立了6000多个劳动保障事务所，73%的乡镇也建立2.7万个劳动保障事务所；有5.5万个社区聘用专门人员开展劳动保障工作；全国街道、乡镇和社区共有专兼职工作人员17万人，主要从事社区就业岗位开发、困难群体再就业援助、企业退休人员社会化管理和组织农村富余劳动力劳务输出等工作。
（五）职业培训工作有了新的发展。按照中央确定的人才强国战略，高技能人才培养和职业培训工作得到加强，初步形成了就业前培训、创业培训、在职培训、再就业培训的职业培训网络。我们组织实施了两期“三年千万”再就业培训计划，在100个城市全面推动创业培训，实施了“三年五十万新技师培养计划”，推动建立国家高技能人才培训工程。职业资格证书制度在90年代初开始建立并迅速发展，全国累计有5000万人次通过参加职业技能鉴定取得了职业资格证书。1995年以来，先后有80人获得“中华技能大奖”、819人获得“全国技术能手”称号，技术工人也是人才的观念逐步深入人心。去年，启动了针对农村劳动力转移就业培训的“阳光工程”，已经培训农村劳动力250万人。
在总结实践经验的基础上，从我国基本国情出发，借鉴世界各国成功做法，形成了一套具有中国特色的积极就业政策体系。主要包括税费减免、财政投入、小额贷款、就业援助和服务、社会保险补贴、控制企业裁员等多个方面。这套政策体系既较好发挥了市场配置劳动力资源的基础性作用，又体现了政府在就业方面的社会管理和公共服务职能，被实践证明是行之有效的，也得到国际上的高度评价。
二、我国就业和再就业将长期面临巨大的压力和挑战。
人口多、底子薄是基本国情，这决定了在相当长的时期内，就业压力巨大是我国经济社会发展的突出矛盾之一，我们任何时候都不能轻言就业问题已经得到解决。当前及今后依然严峻的就业形势主要表现在，劳动力供求总量矛盾与结构性矛盾并存，城镇就业压力大与农村富余劳动力转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业与下岗、失业人员再就业问题相互交织。
（一）供求总量矛盾短期内难以改变。今后几年，城镇需要就业的人数仍将保持在2400万人以上。而在现有经济结构下，每年只能供给1200万个岗位，其中按经济增长保持8%的速度可新增900万个岗位，每年自然减员可腾出300万个岗位，年度就业岗位缺口1200万个左右，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。
（二）供求结构性矛盾突出。一方面，传统行业出现大量下岗失业人员，其中能力较强的大都在前两年实现了再就业，剩下的基本是就业困难群体，再就业难度更大；另一方面，新兴的产业、行业和技术性职业所需要的高素质劳动者供不应求，技工短缺现象尤为突出，各个技术等级的求人倍率都大于1，其中高技能人才的需求增长幅度最大。
（三）地区之间就业状况不平衡。就业形势总体基本稳定，但在中西部地区、老工业基地、资源枯竭城市、困难行业和关闭破产企业集中的地区，就业困难人员多，岗位供应不足，解决就业问题的难度很大。
（四）统筹城乡就业面临繁重任务。随着城镇化的进城，有1.5亿农村富余劳动力需要向城镇和非农产业转移就业，被征地农民的就业问题越来越突出，改善农民进城就业环境，维护他们的合法权益仍需做大量工作。另外，高校毕业生的就业压力也逐年增大，从2001年至2004年，当年需要就业的高校毕业生分别为118万、140万、212万、280万，今年进一步上升到338万。
三、今年及今后就业工作的主要目标和措施。
中央确定的今年就业和再就业主要目标是“951－46”：城镇新增就业900万人，下岗失业人员再就业500万人，其中“4050”人员再就业100万人，城镇登记失业率控制在4.6%。与去年相比，控制失业率的要求更高。我们将按照中央的要求，全面贯彻落实积极的就业政策，继续坚持做到“两个落实、两个强化”，努力做好就业和再就业工作。
（一）落实目标责任。“951－46”的任务已经层层分解落实到各省市县，直到街道社区，我们要加强指导和督查，加大对再就业实效的考核力度。要加快发展就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业，充分发挥非公有制经济在创造就业岗位方面的作用，千方百计增加就业岗位。在扩大就业总量的同时将更加注重提高就业质量，采取切实措施努力增强再就业的稳定性。
（二）落实各项政策。财政投入力度继续加大。今年中央财政对下岗职工基本生活保障资金总量不变，再就业补助资金增加了26亿元，两项合计209亿元，已经下拨到各省。各地也要加大政府再就业资金投入，纳入当地政府预算。目前政策落实难点是小额担保贷款政策和主辅分离政策。我们已经部署今年二季度在全国开展“政策实效”行动，排查政策落实的难点，对重点城市加强指导，进一步发挥政策扶持效应。积极推动信用社区建设，为下岗失业人员自主创业提供支持。同时，要研究把再就业扶持政策扩大到集体企业下岗职工，还要对失业保险基金更大范围的用于促进再就业的办法进行探索。
（三）强化就业服务。今年春节前后，在全国开展了对再就业困难群体“送政策、送岗位、送技能、送服务和落实社保补贴”的“再就业援助月”活动，针对改善农民工进城就业环境开展了“春风行动”，这两项活动都取得了好的效果，受到下岗失业人员和农民工的普遍欢迎。今年5月至7月，在全国城市开展“技能岗位对接专项服务”活动，促进各类院校毕业生和已参加技能培训的劳动者就业；上周，我们还在全国100多个大中城市开展了民营企业招聘周活动，为民营企业和劳动者双向选择提供服务。今年将召开高技能人才工作会议，进一步完善有关政策，推动高技能人才队伍建设。继续实施“三年五十万新技师培养计划”，大力开展创业培训，并将培训对象扩展到高校学生和农村转移劳动力；继续做好大学毕业生就业服务工作，做好农村劳动力转移就业培训、有组织劳务输出和就业服务工作。
（四）强化失业调控。各地都要制定实施失业调控工作方案，把握改革的力度和节奏，特别是在企业改组改制中严格执行有关程序和规定，切实做好职工分流安置工作，采取各种措施减少失业人员数量，防止失业过于集中，把城镇登记失业率控制在预期目标以内。
在做好当前就业再就业工作的同时，要研究建立促进就业的长效机制，我们正在对近几年就业政策进行梳理，把那些经过实践证明行之有效的专门性、过渡性政策上升为普惠性、长效性制度，并在此基础上制订《促进就业法》。
第二部分：关于社会保障体系建设
现代的社会保障制度是伴随工业化过程产生的。19世纪80年代，德国陆续颁布了《疾病保险法》、《伤残和养老保险法》等法规，标志着通过政府强制性社会保险来分散劳动风险的制度诞生。这不是一个偶然事件。联系1848年《共产党宣言》发表、1867年《资本论》第一卷面世和1871年巴黎公社等重大历史事件，可以清楚地看出：随着西欧各国相继进入资本主义工业化，资产阶级残酷剥削，掠夺剩余价值，工人的工资只能维持劳动力简单再生产，如果遭遇疾病、工伤、年老等风险，便陷入绝境；因此工人运动风起云涌，在先进政党领导下从自发走向自觉，阶级矛盾日益激化。资产阶级统治者一方面采取高压政策，严厉镇压工人反抗；另一方面，也被迫采取社会保险等改良措施，以缓和阶级矛盾，维护自身统治。1935年，美国在经历了全球性经济危机和大萧条后，作为罗斯福“新政”的重要内容，颁布了《社会保障法》，第一次提出了“社会保障”的概念。二次大战结束后，新独立的发展中国家纷纷建立起各自的社会保障制度。1952年国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》，首次在世界范围使用“社会保障”概念。目前全球有172个国家和地区至少实行了一种社会保障制度。
一、我国已经初步形成社会保障体系的框架。
我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几方面。社会保险是我国社会保障制度的核心部分，它有3大功能：一是劳动者的“安全网”——国家通过立法，建立社会保险基金，对劳动者在年老、失业、疾病、工伤、生育而退出劳动领域或减少劳动收入时给予经济补偿，以降低劳动风险；二是收入分配的“调节器”——社会保险属于国民收入的二次分配，更强调公平原则，缩小社会收入分配差距；三是经济社会运行的“减震器”——特别是在经济增长出现起伏和结构调整过程中，它通过保障低收入群体的基本生活而减少可能引发的社会震荡。在我国社会保障体系中，劳动保障部主要负责社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤和生育五项保险，以及农村社会养老保险。
党的十四届三中全会以来，作为社会主义市场经济体制的基本内容，社会保障制度改革全面推进，体系框架基本形成，在深化改革、促进发展和维护稳定中发挥了重要作用。
（一）养老保险制度。经过多年改革探索，在5个方面取得了重大突破和进展。一是确立了基本制度模式。1993年党的十四届三中全会提出养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，这既不同于德国式的完全现收现付,又不同于新加坡式的完全积累，而是二者的结合。目前全国统一的基本养老保险的制度框架是：各类企业都按职工工资总额的20％左右缴费，个人缴纳本人工资的8％；个人全部缴费和企业缴费的3％计入职工个人账户；职工到达法定退休年龄，按当地职工平均工资的20％从统筹基金中领取基础养老金，并按个人账户全部储存额的1/120领取个人账户养老金。二是覆盖范围不断扩大。计划经济时期，只有国有企业职工可以享受养老保险；1999年国务院规定，基本养老保险覆盖城镇各类企业和个体工商户。到今年4月底，全国有1.66亿人参加了养老保险（职工1.25亿，离退休人员4170万），比6年前增加5000多万人，成为世界上最大的老年保障计划；其中1/10的人是以个人身份缴费的个体工商户、自由职业者和灵活就业人员，说明我国的养老保险制度在向适应社会主义市场经济体制的多种所有制结构和多种就业方式转变。三是确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。1998年中央提出了“两个确保”的方针。7年来，对全国企业离退休人员共发放基本养老金15585亿元，当期拖欠额从1998年的每月4－5亿元，逐年减少，到2001年，除了个别省的农垦企业外，基本实现了当期无拖欠。2003年中央决定将农垦企业养老保险纳入属地管理的，并增加了专项补助，去年首次实现全国企业离退休人员基本养老金全年无拖欠，今年继续保持了这一工作成果。四是初步形成了多渠道筹集资金的新格局。1998年至2004年，全国基本养老保险基金当年总收入从不足1500亿元增加到4200多亿元,年均递增近20%。其中征缴收入连续两年增收400－500亿元；7年间中央财政共投入2282亿元，用以弥补养老保险基金收支的当期缺口。国家、单位、个人三方分担的机制初步形成。此外，中央还建立了战略储备性的全国社会保障基金，目前已积累到1700多亿元。五是社会化管理服务取得突破。2000年以来，在全国范围内将原来由企业发放离退休人员基本养老金改为委托银行、邮局等社会机构发放，2003年又积极推进企业退休人员社会化管理服务。到今年4月底，3500万企业退休人员实现了社会化管理，占93%。这既从体制上确保了养老金按时足额发放，又为企业减轻了社会事务负担。
（二）国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度。在国有企业改革和经济结构调整中，富余职工的分流安置和生活保障问题十分突出。如果把数以千万计的职工一下推向社会，必然造成社会不稳定。因此中央在1998年决定在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，实行“三条保障线”，即下岗职工基本生活保障、失业保险、城市低保制度。下岗职工在再就业中心可以领取3年的基本生活费，期满未就业的纳入失业保险，可以领取2年的失业保险金，期满仍未就业的纳入城市低保。过去的7年间，全国国有企业累计下岗的2800多万职工，绝大部分进入再就业服务中心，按时领到基本生活费，并由中心代缴社会保险费。下岗职工基本生活保障所需资金按“三三制”原则由企业、中央和地方财政、失业保险基金分担。7年来中央财政共向地方补助了730亿元下岗职工基本生活和再就业补助资金。同时，积极推进失业保险制度建设。1999年初，国务院发布《失业保险条例》，将原来只适用于国有企业的“待业保险制度”扩展到所有城镇企事业单位及其职工；建立失业保险基金，用人单位缴纳工资总额的2%，职工个人缴纳1%；职工失业后，根据缴费年限长短，可以领取6－24个月的失业保险金。到去年底，参加失业保险的有10584万人，410多万人领取了失业保险金。现在仍在再就业中心的国有企业下岗职工还有80多万人。今年，我们按照国务院的部署，以促进再就业为中心，积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作，力争今年底基本完成并轨任务，用2—3年时间总体上解决历史遗留的国有企业下岗职工问题。
（三）医疗保险制度。1998年，国务院在总结各地试点经验的基础上，决定在全国范围内改革城镇职工基本医疗保险制度。改革的总体原则是6句话：广泛覆盖——城镇各类单位的职工和退休人员都纳入制度范围，城镇灵活就业人员也可以个人身份参保。到今年4月底已经覆盖了1.28亿人。基本保障——国家不是把所有医疗费用全包下来，而是保障最基本的医疗需求，为此设立了“起付线”（一般为工资的10％）和“封顶线”（一般为当地平均工资的4倍）；起付线以下和封顶线以上由个人负担。双方负担——单位按工资总额的6%左右缴费，个人按本人工资的2％缴费。统账结合——为每个参保人员建立医疗保险个人账户，个人缴费全部计入账户，单位缴费的30%划入个人账户，其余70%建立统筹基金；参保人员患病就医，门诊费用一般从个人账户支付，住院费用按规定比例在统筹基金报销。多层保障——在基本医疗保险基础上，通过政策优惠引导企业建立补充医疗保险，鼓励各地建立大额医疗补助制度。三改并举——将医疗保险制度改革与医疗卫生体制改革及药品流通体制改革结合起来，同步推进，制订了医疗保险定点医院和定点药店管理办法，目前98%的定点医院与医疗保险经办机构签订了协议；还制定了《基本医疗保险药品名录》等3个技术标准。
（四）工伤保险制度。因工受伤、死亡或患职业病，是工业化社会中可能对劳动者造成最大伤害的风险。因此工伤保险是目前世界各国实行最普遍的社会保险计划。我国自50年代初期建立了工伤和职业病保障制度，但一直采用企业负责制。2003年国务院发布《工伤保险条例》，从去年1月1日起施行。对比以前的制度，《条例》在5方面进行了改革：一是扩大覆盖范围，规定各类企业（包括乡镇企业）和有雇工的个体工商户都必须参加工伤保险，而不仅仅适用于国有企业。到今年4月底全国7080万职工参加了工伤保险，去年有51万人享受了工伤保险待遇。二是建立基金，工伤保险费全部由用人单位缴纳，职工个人不缴费，通过社会统筹分散工伤风险；三是实行差别费率，根据不同行业风险程度的差别，可确定相当于工资总额0.5%－3%的费率，并依据企业发生工伤情况实行费率浮动；四是明确无责任补偿原则，在工伤事故中，无论职工有没有责任，工伤职工都应依法获得补偿；五是规定工伤补偿项目，即工伤停工津贴、工伤医疗、伤残补助、工亡遗属补助。去年以来，接连发生了几起重特大矿难，其中凡是参加了工伤保险的，在职工及家属的赔偿、安抚方面都比较顺利。
（五）完善城镇社会保障体系试点。党的十五届五中全会提出，要建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。按照这一目标，国务院于2001年7月至2003年底在辽宁省进行了完善城镇社会保障体系的试点。去年5月又把试点扩大到吉林、黑龙江两省。现在，我们根据国务院的部署，对完善企业职工基本养老保险制度问题进行了大量调研，正在研究制定在全国完善养老保险制度的方案。
二、我国社会保障制度面临着诸多困难和挑战。
主要有三方面：
一是人口老龄化。我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，我国老龄化规模大、速度快、负担重。西方国家老龄化率从5%上升到10%一般经过40多年时间，而我国仅用了18年。西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，是“先富后老”；我国工业化还没有完成，老龄化就已经到来，是“未富先老”。人口加速老龄化导致社会保障资金缺口巨大，我国在经济还不十分发达时期就要解决比发达国家面临的更为困难的问题。退休人员每年增加300多万人，缴费人员与退休人员之比，从上世纪90年代初的10:1上升到目前的3:1。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇的养老负担系数将大幅增加，医疗费用也随之大大加重。而这二三十年正是实现全面建设小康社会目标的关键时期。如果对这个问题没有恰当的应对之策，不仅社会保障制度无法平稳运行，而且将影响社会经济的可持续发展。
二是城镇化。加快城镇化进程是全面建设小康社会的必然要求，也是逐步改变城乡二元经济结构、解决“三农”问题的重要举措。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，由此带来两方面问题：一是转移劳动力的就业和社会保障问题。目前，进城务工的农民已达1亿人，被征地农民有4000多万，还有1.3亿农民在乡镇企业从事二三产业，他们已成为产业大军中的重要力量。而我国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动者的需求是一个重大的理论和实践课题。二是大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧建立健全城乡衔接的社会保障制度。
三是就业形式多样化。近几年，我国就业格局发生明显变化，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业。传统的以“单位”为本位的社会保障体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局，为数众多的非公有制经济从业人员、灵活就业人员尚未纳入覆盖范围。主要原因是由于这类人员就业不稳定、不连续，制订统一规范的参保政策有一定难度，同时也由于宣传不够，一些地方和企业忽视甚至逃避社会保险责任。如何贯彻落实以人为本的要求，适应就业形式变化的格局，把非公有制经济从业人员及灵活就业人员纳入社会保障体系，是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。
三、加快完善社会保障体系的主要任务。
当前和今后一个时期，要在着力解决当前突出问题的同时，探索建立可持续发展的长效机制。主要任务有5项：
（一）逐步做实养老保险个人账户，为应对人口老龄化高峰做好制度和资金准备。我国已经确立了社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，几年来个人账户的记账额累计近7000亿元，但实际上没有那么多资金，一直处于“空账”运转。这是因为在计划经济时期，没有为职工留有专门的养老积累，现在计入职工个人账户的资金也用来给退休人员发养老金了。要应对老龄化高峰的挑战，必须实现个人账户的实账积累，这项工作启动越早，“空账”规模就相对较小，反之，包袱会越背越重，影响制度的可持续发展。党的十六届三中全会要求逐步做实养老保险个人账户，实现由现收现付向部分积累的制度模式转型。今年，我们把总结东北试点经验、在全国逐步做实养老保险个人账户作为重点工作之一，按照水平适当、结构合理、基金平衡、平稳过渡的原则，指导地方依据实际情况逐步做实。同时，改革养老金计发办法，建立待遇水平与缴费年限更紧密挂钩的机制；规范个体工伤户和灵活就业人员的参保缴费政策；规范养老保险省级调剂金制度，逐步提高统筹层次。
（二）进一步扩大社会保险覆盖范围。根据所有制结构调整和就业形式变化的需要，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点扩大社会保险覆盖面，使更多的人享有基本社会保障。这是实现小康社会“社会保障制度比较健全”的基本要求，也是社会进步的标志之一。2005年，养老、失业、医疗、工伤和生育保险覆盖人数将分别达到1.7亿、1.05亿、1.3亿、7500万和4300万。医疗保险将着力解决关闭破产企业退休人员参加基本医疗保障问题，工伤保险的重点是推进风险较大的矿山、建筑等企业参保，同时制订了机关和事业单位的工伤认定和处理办法。
（三）加强社会保障的物质基础。资金是社会保障制度可持续发展的物质基础。2004年，5项社会保险基金总收入达到5700多亿元，总支出达到4600多亿元，收支总规模超过1万亿元。要进一步加强社会保障资金的筹集和管理，依法强化社会保险费征缴，规范和核实缴费基数，建立社会保险参保缴费的诚信制度，加大清理欠费力度，做到应收尽收；积极调整各级政府财政支出结构，特别是加大地方财政对社会保障的资金投入，逐步提高社会保障支出占预算支出的比例。做大做强全国社会保障基金，进一步开辟投资渠道，实现基金保值增值。同时，鼓励用人单位投入资金，为职工建立企业年金和补充医疗保险，形成多层次社会保障体系。
（四）加强社会保障的管理基础。良好的管理是社会保障制度有效运行的保证。目前，我国直接从事社会保障经办工作的人员有近20万人。要加强社会保障管理机构的能力建设，坚持以人为本，优化管理服务流程，全面提高工作效率和服务质量；进一步提高管理服务社会化的水平，今年使95%以上的退休人员从企业分离出来，实行社会化管理服务，其中70%纳入社区管理，切实减轻企业的社会事务负担；还要加快社会保障信息系统工程（金保工程）建设步伐，支持科学的宏观决策和人本化的微观管理。
（五）提高社会保障的法制化水平。当前，我国社会保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律保障能力弱、监察执法手段不足有关。全国人大已经把《社会保险法》列入立法规划，我们将积极配合，力争尽早出台，为完善社会保障体系提供有力的法律依据。同时要严格监察执法，加强社会保障宣传，提高各级政府依法行政水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识。
第三部分：关于协调劳动关系
劳动关系是最重要的社会关系之一。劳动关系的和谐稳定是社会和谐稳定的重要方面。劳动保障部门推动建立和维护和谐稳定劳动关系的主要职责，一是建立完善制度和相关协调机制，包括劳动合同制度、集体合同制度、最低工资制度、劳动关系三方协调机制等；二是提供公共服务，包括发布劳动力市场工资指导价位、提供劳动法律咨询等；三是开辟救济渠道，主要是开展劳动纠纷调解和劳动争议仲裁；四是监察执法，维护劳动力市场秩序和劳动者合法权益。
一、建立健全劳动合同制度和相关协调机制
在计划经济体制下，劳动关系比较单一，一般是一次确定，终生不变，劳动者与用人单位之间是一种行政隶属关系。在市场经济体制中，劳动关系发生了根本变化，劳动者与用人单位之间是平等的劳动关系双方，必须用法制化的手段确立和调整双方关系。1995年《劳动法》实施以来，主要进行了3方面制度和机制建设：一是全面建立劳动合同制度。各地普遍建立了劳动合同制度，针对劳动关系的不同状态，实行了有固定期限合同、无固定期限合同和以完成一定工作为期限的合同等形式；劳动保障部门重点督促检查各类用人单位与职工依法签订和履行劳动合同的情况，对违法行为实施行政处罚。二是推动建立集体合同制度。集体合同不同于单个的劳动合同，它是由职工代表（通常是工会）与企业订立的、适用于企业全体职工的、具有本企业基本劳动标准性质的契约，签订集体合同是市场经济国家通行的做法。近几年，劳动保障部门积极推动以工资集体协商为核心内容的集体合同制度。到去年底，全国签订集体合同的企业已达63.5万户，涉及职工8000多万人。三是积极探索建立劳动关系三方协调机制。政府、工会和用人单位三方在劳动关系处理上，处于不同角度，具有不同作用，加强三方的协调才能长期保持劳动关系的和谐与稳定。2001年，劳动保障部与全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方机制，定期研究劳动关系中的新情况新问题，及时采取有针对性的措施。目前，全国省、地两级都建立了劳动关系三方协调机制，多数省份正逐步向县、区延伸。
当前这方面存在的突出问题，主要是劳动合同签订率还比较低，合同不规范，合同履行中违法现象严重。特别是非公有制经济组织，不签劳动合同的现象比较普遍，在私营企业和个体工商户中签订劳动合同的从业人员不足1/3。许多合同故意简化约定条款，侵害劳动者依法享有的休息权、劳动保护权、加班工资权和社会保险权利。在执行中，一些企业随意变更、解除劳动合同，少数企业利用试用期骗用廉价劳动力，在合同终止、解除时不少劳动者也得不到应有的经济补偿。由此导致工资争议、社会保险缴费争议不断，有些甚至影响到社会稳定。
针对这些问题，我们近期工作的重点，一是加大执法检查力度，同时制订劳动合同范本，督促各类企业依法与职工签订劳动合同，切实提高合同签订率，对不签订、不履行劳动合同行为给予严厉处罚。二是积极推动劳动合同立法。《劳动合同法》已经列入十届全国人大立法规划，我们将积极配合，争取早日出台，为完善劳动合同制度提供更有力的法律武器。三是继续推行平等协商和集体合同制度。在企业内部建立劳动关系自主协调机制，巩固三方协商机制，特别是针对职工群众和企业最关心、劳动关系中最突出的那些普遍性矛盾开展协商。当前，要特别注意处理好企业改革中的劳动关系，我们已经研究制定了国有企业改革中劳动关系变更、解除、终止的相关政策措施，积极解决下岗职工经济补偿和债务清偿问题。
二、保障劳动者劳动收入权，推进企业工资收入分配制度改革
在计划经济时期，政府对企业收入分配管得细、管得死，从工资总额、工资标准到每次调资全管住了。在向市场经济体制转轨中，政府管理企业工资的职能发生了很大变化，企业内部分配基本由企业自主决定，政府主要通过法律手段保障劳动者的劳动收入权，提供公共信息服务，指导企业完善以按劳分配为主体的收入分配制度。
为保障劳动者的基本收入权，劳动保障部颁布了《最低工资规定》，现在全国各个省区市都建立了最低工资保障制度。由于地区之间发展不平衡，最低工资不可能是统一标准，各地一般规定了3－5个标准，最多的规定了9个标准，最高的600多元，最低的200多元；针对就业形式多样化的特点，有的地区还颁布了小时最低工资标准；参考物价上涨等因素，各地最低工资标准一般两年调整一次。严格检查最低工资制度执行情况，保障劳动者的基本劳动收入权，是劳动保障部门当前工资管理的最重要的职责。
一个时期以来，拖欠、克扣职工工资，特别是农民工工资的现象严重。我们一方面与有关部门配合，共同清理偿付欠薪，去年以来，通过组织专项行动，累计清偿了建设领域拖欠农民工工资330多亿元；另一方面，积极探索建立工资支付保障制度，比如对建筑企业实行工资保障金，有的地区对经营风险较大的小型企业探索实行欠薪保障基金制度。
在工资的宏观管理方面，劳动保障部门履行公共服务职能，广泛收集信息，定期发布各个工种的劳动力市场工资指导价位，以此引导劳动者和用人单位的双向选择和工资谈判；同时，积极推动30万户企业建立了工资集体协商制度。
当前在企业工资管理方面存在的突出问题，一是有些地区和行业最低工资制度执行情况较差，实际支付的劳动报酬低于最低工资标准，最为突出的仍是拖欠、克扣农民工工资。二是行业、企业之间收入分配差距过大，特别是一些垄断性行业工资收入水平过高。三是企业内部分配的激励机制和约束机制不健全，有的企业平均主义“大锅饭”的现象依然存在，有的企业则不问经济效益，经营者自己给自己定工资，与普通职工工资收入相差悬殊。
按照十六届三中全会“推进收入分配制度改革”的要求，我们将继续完善最低工资保障制度，研究制订工资支付专项法规，普遍开展工资支付的监督检查，进一步解决建筑等领域拖欠农民工工资问题；加强工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本预测预警制度建设，研究对垄断性行业收入水平的调节和监管措施，规范收入分配秩序。
三、严格执法监察，依法处理劳动争议，维护劳动者合法权益
在劳动力市场上，政府的职责是维护劳动关系双方的合法权益。但劳动关系有一个特点，劳动者通常处于弱势地位，因此，政府要更加注重维护劳动者的合法权益。
近10年来，劳动保障部门依据《劳动法》，积极开展劳动保障监察执法。去年，国务院颁布了《劳动保障监察条例》，对劳动保障监察程序、强化执法手段做了进一步规范。当前监察执法的重点是用人单位签订劳动合同、参加社会保险、禁止使用童工和农民工工资支付等情况。去年，我们开展了禁止使用童工的专项执法监察。今年春天，按照国务院关于进一步做好改善农民进城市就业环境工作的要求，我们会同有关部门在全国开展了为期两个月的清理整顿劳动力市场秩序专项行动，共检查职业介绍机构和用人单位5.9万户，立案查处职业介绍违法案件1.9万多件，取缔非法中介7200多户，发出责令改正通知近6000件，责令退赔求职者求职费用1300多万元，劳动力市场秩序明显好转。现在，各个大中城市的劳动保障部门普遍开通了12333专线咨询举报电话，劳动者对违反劳动保障法律法规的现象可以随时举报，我们发现一起，查处一起；同时，探索建立用人单位的劳动保障诚信等级制度，引导用人单位诚信守法。
近几年，劳动纠纷和劳动争议案件迅速增加。这一方面表明劳动者的维权意识在提高，另一方面也对劳动关系的和谐稳定提出了挑战。依据《劳动法》，我国建立了劳动争议处理制度，实行“一裁两审制”，劳动关系当事人双方产生争议可以申请劳动争议仲裁机构仲裁，对仲裁不服可以申请法院审理（最多可两审）。目前各地普遍建立了由政府、用人单位代表和工会代表三方组成的劳动争议仲裁机构，去年共立案受理劳动争议案件26万件，涉及劳动者76.5万人，此外还以非立案方式调解处理了7.1万件劳动争议。从去年情况看，劳动者胜诉律大约高于用人单位一倍，说明劳动争议仲裁制度对处于弱势的劳动者的权益发挥了重要作用。为了维护和谐稳定的劳动关系，我们要重点加强劳动保障争议的调解，力争使多数劳动纠纷通过双方调解得到妥善处理。
同志们，在党中央和国务院的正确领导下，经过各地、各部门和社会各方面的共同努力，劳动和社会保障工作取得了许多进展。我们将按照党的十六大和十六届三中、四中全会要求，全面贯彻“三个代表”重要思想，牢固树立和认真贯彻落实科学发展观，满腔热情，脚踏实地，努力实现劳动和社会保障事业全面持续协调健康发展，为建立社会主义和谐社会做出新的贡献。