进一步推进集体谈判制度
内容提示：集体谈判作为调整劳动关系的一种制度和模式，是一个涉及范围极广的问题，既涉及经济体制和法律制度，也涉及政治体制和意识形态，因而构建集体谈判制度是一项社会系统工程。我们在建立集体谈判制度的过程中，应根据自己的实际情况来设计集体谈判的制度。特别应关注培育真正的谈判主体、建立完善的谈判制度、明确谈判内容、强调雇主在谈判中提供有关信息的责任及制定违约的责任和处罚办法等问题。
进一步推进集体谈判制度
一、关于我国集体谈判和集体合同制度评价
从1994年《劳动法》颁布至今，我国已形成一个集体谈判和集体合同的法律和制度雏形。《劳动法》规定，劳动者可以与用人单位签订集体劳动合同；《集体合同规定》对集体合同的参与方，集体合同作出了较为具体的规定；《关于工资集体协商暂行规定》更便于操作；修改后的《工会法》也进一步对集体谈判和集体合同作了规定。
尽管目前我国的集体谈判和集体合同制度处于起步和试验阶段，但一个不容忽视的问题是，集体谈判和集体合同流于形式的问题十分突出。众所周知，集体谈判与集体合同制度的关键和核心是“谈判”。在市场经济国家，这是一个非常艰难、充满斗争和讨价还价的过程。然而我国的集体合同却缺乏“谈判”过程，因为这种自上而下的集体谈判缺少来自基层的支持，缺少工会组织的参与，甚至是政府包办的一种单方面行为。这在地方私营企业中表现的尤为突出。我们绝不能以我国目前签订集体合同的数量来衡量集体谈判制度的成就。中国离建立真正的集体谈判制度还很远。
二、关于与集体谈判制度相关的重要理论和认识问题
建立集体谈判制度，是产业关系的一次根本性转型，而产业关系转型是经济体制转型中与政治体制转型关联程度最高的部分。如果不调整和改革原有政治体制，就不可能建立起真正的集体谈判制度。
高度集中的计划经济的最大特点之一是建立在利益一致的假定基础上的，“利益一致”是这个制度能够有效运行的前提和基础，个人、不同的企业之间、不同的人群和阶层之间都不能有自己的特殊利益，有的只是分工的不同。现在的问题是，当市场经济取代了计划经济、市场化的劳动关系取代了计划经济的劳动关系之后，利益是多元化的，不一致的。面对这一利益格局，执政党及其政府必须担当起公共利益的代表者和维护者的角色，担当起法律的制定者和仲裁者的角色。通过引导、协调和一系列制度安排，将各种利益取向不同的阶层、组织和团体的活动引向维护和有利于国家整体利益的方向。这其中也包括工会必须是真正代表会员利益的组织。
与此相关联的另一个问题是“劳动三权”的确立问题。在市场经济条件下，在劳动关系市场化即变为劳资关系的条件下，劳资的利益矛盾和冲突成为一种十分自然和不可避免的事，基本上是一种经济利益的矛盾和冲突，政府可以并且必须做到从这种矛盾和冲突中超脱出来，以便担当起仲裁人和全社会利益代表者的角色。在劳资关系中，执政党及其政府的一个重要任务是扶弱抑强，维持劳资关系双方的力量平衡。为此，就必须承认和维护“劳动三权”，即结社权、集体交涉权和集体行动权，因为这“三权”是惟一能够加强工人力量并实现这种平衡的办法。
因此，在市场经济条件下，通过加强工会的力量构建一种劳资平衡的制度构架，是维护广大劳工权益和利益的根本出路，是保证广大劳动者能够分享经济发展成果的根本举措，从而也是防止社会分裂、确保经济社会协调稳定发展的根本举措。
总之，建立集体谈判制度，实际上是一个产业民主化的过程，而产业民主化又是政治民主化的一个重要组成部分，也是社会公平、社会正义的重要体现。
三、我国如何建立真正的集体谈判制度市场经济国家的集体谈判制度各有特点，没有统一的模式。中国在建立集体谈判制度的过程中，要根据我们自己的实际情况来设计我国集体谈判的制度。如前所述，我国目前最大的问题是集体谈判和集体合同在很多企业流于形式，难以开展真正的“谈判”。因此，在制度设计、政策措施和法律制定上应特别关注这方面的问题。为此应着重解决以下问题：
（一）培育真正的谈判主体
集体谈判的主体即谈判当事者是雇主和劳动者的代表，雇主可能是一个雇主，也可以是一类雇主或雇主组织，如雇主协会；劳动者代表一般是工会或工人代表。
我国集体谈判制度在一些企业徒有形式的根本原因是缺乏能够真正代表工人利益的工会组织。据调查，在私营企业组建的工会，大多是由雇主一手操办的，难于发挥作用。要想建立真正的集体谈判制度，必须首先建立真正能够代表工人利益的工会。为此，应按照《工会法》和《工会章程》的规定和要求，真正实现工会的民主化和群众化：工会的领导必须由工人选举产生，改变目前非公有制企业工会领导人通常由企业行政管理人员（如劳资科长或办公室主任等）兼职的情况，并按照《工会法》的规定，在200人以上的企业可以设立专职工会主席，确保工会领导的工作保障权和开展工会工作的各项权利。
我国是单一工会制，不存在工会谈判资格的确认问题，但为了保证被选出的工会领导在谈判中能够代表和维护工人的利益，可以将这一做法运用到工会谈判代表的确认上，即谈判代表由工人投票确认，这样可以保证谈判代表的代表性。同时，在那些暂时没有建立工会、或者虽然建立了工会但不具备与雇主谈判能力的小企业，可考虑实行工人代表制，即由工人推选代表与雇主进行谈判；也可由政府委托一些组织、甚至可由政府亲自出面与雇主谈判。
与建立健全的工会相比，雇主及其组织作为谈判的一方，其主体地位的确立要比工会容易得多，但同样需要做不少工作。如对已有的雇主组织进行改革和调整，减少和消除官办色彩，建立与工会结构对等的雇主组织、行业雇主协会，使其能够承担劳动关系协调的功能和责任。
（二）建立和完善集体谈判其它方面的制度
我国还没有一项专门的集体谈判法律或法规，《劳动法》只对集体谈判作了原则性规定；劳动和社会保障部颁布实施的《集体合同规定》是目前我国集体谈判的主要依据。这方面最突出的问题有以下几个方面：
第一，关于集体谈判的立法层次太低问题。《集体合同规定》只有一个部颁规章，这显然不能适应市场经济条件下劳动关系主要通过集体谈判进行调节情况的需要，应尽快颁布有关集体谈判的法律和法规。
第二，关于集体谈判的责任问题。《劳动法》中只规定“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同”。“可以”没有强制的意思，既“可”也“不可”。《集体合同规定》对资方的集体谈判责任也没有作出明确规定。这是制定有关法律、完善集体谈判制度中必须解决的一个问题。
第三，关于集体谈判的结构和层次问题。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，没有其它层次的谈判规定。考虑到中国产业结构复杂的情况，应实行多层次的谈判结构，中小企业较多的行业可实行行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或工人代表与雇主的联合谈判；大中型企业则以企业级谈判为主。
第四，关于谈判内容方面的问题。《集体合同规定》规定了集体协商的15个方面的内容，包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项。事实上，当前最紧迫的问题是解决雇主单方面规定工资特别是定额工资的问题。应明确规定：有关生产定额、加班时间和报酬、工作时间等问题的决定，必须与工会或工人代表进行谈判和协商决定；并针对这些突出问题进行单项谈判和签订单项合同。
第五，关于雇主在谈判中提供有关信息的责任问题。资方在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，否则就没有什么平等的谈判可言，甚至不可能有谈判可言。
第六，关于集体合同的批准问题。《工会法》作出了集体合同应由全体会员或会员代表大会批准的规定；但《集体合同规定》中对此没有作出任何规定，只就集体合同的审查作出规定。这不利于解决我国集体谈判和集体合同走形式的问题。在今后的制度和法律建设中应明确规定，经谈判签订的集体合同必须由双方批准。对工会或工人代表来说，必须经过全体会员或职工的投票表决批准，如果得不到批准，合同无效。
第七，关于违约的责任和处罚问题。有法不依是目前中国劳动领域的最大问题。鉴于这种情况，在有关集体谈判的法律规定中规定违约责任和处罚办法是至关重要的。然而，《集体合同规定》中对此没有作任何规定。在集体谈判的立法中，不仅应明确规定违约责任，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。
四、关于国有企业集体谈判制度的问题
在市场经济国家，国有企业大多是一些公益性企业、或自然垄断性企业、大型能源企业等。许多市场经济国家都针对国有企业的特殊地位和作用规定了专门的公司法。市场经济国家普遍对这些企业实行特殊的法人制。相应地，其劳动关系的调节机制和制度也有别于私营部门。如日本就严格限制甚至禁止国有企业工人的罢工行动；大多数国家对这些国有企业的集体谈判也有与私营部门不同的规定，如规定强制仲裁等。
将国有企业劳动关系调节制度的设计和建设与私营部门分开，制定特殊的制度和政策，在我国的现实情况下，对于保证集体谈判制度的顺利实行和健康发展，具有重要意义。
首先是由于这样做能够使我们更容易在劳动关系领域摆脱计划经济时期的思维和制度模式。在国有企业广泛存在于国民经济各个领域的情况下，政府、企业和职工三者的利益关系很难真正实现市场化，国有企业职工很难摆脱政府雇员的身份和地位。在此情况下，企业职工与企业经营管理层的矛盾很容易演化为与政府的矛盾，职工的集体谈判也很容易演变为与政府的谈判。这是我国目前劳动关系领域难以摆脱计划经济时期的思维和制度模式的根本原因所在。在劳动关系的调节模式上将国有企业与私营企业区别开来，将有助于我们在私营部门建立符合市场经济要求的现代劳动关系调节制度和模式。
其次，就现实情况来讲，我们正处在转制时期，各种利益矛盾错综复杂，在此情况下保持国有企业的相对稳定是顺利实现转制的重要条件，在此过程中，工人利益的保护显然不宜通过集体谈判和产业行动的方法来实现。
另外，当国有企业改制基本完成后，国有独资和控股企业从数量上看将是少数，而且大多会集中在公益性部门、自然垄断部门和对国民经济具有战略意义的关键部门，在这些部门的国有企业实行不同的劳动关系调节制度和模式，既符合国际上许多市场经济国家的通用做法，更符合中国长期以来的习惯做法。做出这样的区分，可以使政府在全局上真正承担起“中间人”和“裁判员”的角色，在私营部门建立起现代劳动关系调节制度。
国有企业实行特殊的劳动关系调节制度的主要对象应是国有独资企业和国有控股企业。在那些自然垄断、公益性强和战略意义重要的国有独资和控股企业，在起初阶段还可以不实行集体谈判制度。这些企业的工会活动方式可以基本上按照传统体制下工会的活动方式进行，并在工资和其它劳动条件的决定方面发挥作用。竞争性行业的国有独资和控股企业，可以实行集体谈判，同时在这些企业建立强制仲裁制度，即当集体谈判陷入僵局时，通过强制性仲裁的办法加以解决。
进一步推进集体谈判制度
一、关于我国集体谈判和集体合同制度评价
从1994年《劳动法》颁布至今，我国已形成一个集体谈判和集体合同的法律和制度雏形。《劳动法》规定，劳动者可以与用人单位签订集体劳动合同；《集体合同规定》对集体合同的参与方，集体合同作出了较为具体的规定；《关于工资集体协商暂行规定》更便于操作；修改后的《工会法》也进一步对集体谈判和集体合同作了规定。
尽管目前我国的集体谈判和集体合同制度处于起步和试验阶段，但一个不容忽视的问题是，集体谈判和集体合同流于形式的问题十分突出。众所周知，集体谈判与集体合同制度的关键和核心是“谈判”。在市场经济国家，这是一个非常艰难、充满斗争和讨价还价的过程。然而我国的集体合同却缺乏“谈判”过程，因为这种自上而下的集体谈判缺少来自基层的支持，缺少工会组织的参与，甚至是政府包办的一种单方面行为。这在地方私营企业中表现的尤为突出。我们绝不能以我国目前签订集体合同的数量来衡量集体谈判制度的成就。中国离建立真正的集体谈判制度还很远。
二、关于与集体谈判制度相关的重要理论和认识问题
建立集体谈判制度，是产业关系的一次根本性转型，而产业关系转型是经济体制转型中与政治体制转型关联程度最高的部分。如果不调整和改革原有政治体制，就不可能建立起真正的集体谈判制度。
高度集中的计划经济的最大特点之一是建立在利益一致的假定基础上的，“利益一致”是这个制度能够有效运行的前提和基础，个人、不同的企业之间、不同的人群和阶层之间都不能有自己的特殊利益，有的只是分工的不同。现在的问题是，当市场经济取代了计划经济、市场化的劳动关系取代了计划经济的劳动关系之后，利益是多元化的，不一致的。面对这一利益格局，执政党及其政府必须担当起公共利益的代表者和维护者的角色，担当起法律的制定者和仲裁者的角色。通过引导、协调和一系列制度安排，将各种利益取向不同的阶层、组织和团体的活动引向维护和有利于国家整体利益的方向。这其中也包括工会必须是真正代表会员利益的组织。
与此相关联的另一个问题是“劳动三权”的确立问题。在市场经济条件下，在劳动关系市场化即变为劳资关系的条件下，劳资的利益矛盾和冲突成为一种十分自然和不可避免的事，基本上是一种经济利益的矛盾和冲突，政府可以并且必须做到从这种矛盾和冲突中超脱出来，以便担当起仲裁人和全社会利益代表者的角色。在劳资关系中，执政党及其政府的一个重要任务是扶弱抑强，维持劳资关系双方的力量平衡。为此，就必须承认和维护“劳动三权”，即结社权、集体交涉权和集体行动权，因为这“三权”是惟一能够加强工人力量并实现这种平衡的办法。
因此，在市场经济条件下，通过加强工会的力量构建一种劳资平衡的制度构架，是维护广大劳工权益和利益的根本出路，是保证广大劳动者能够分享经济发展成果的根本举措，从而也是防止社会分裂、确保经济社会协调稳定发展的根本举措。
总之，建立集体谈判制度，实际上是一个产业民主化的过程，而产业民主化又是政治民主化的一个重要组成部分，也是社会公平、社会正义的重要体现。
三、我国如何建立真正的集体谈判制度市场经济国家的集体谈判制度各有特点，没有统一的模式。中国在建立集体谈判制度的过程中，要根据我们自己的实际情况来设计我国集体谈判的制度。如前所述，我国目前最大的问题是集体谈判和集体合同在很多企业流于形式，难以开展真正的“谈判”。因此，在制度设计、政策措施和法律制定上应特别关注这方面的问题。为此应着重解决以下问题：
（一）培育真正的谈判主体
集体谈判的主体即谈判当事者是雇主和劳动者的代表，雇主可能是一个雇主，也可以是一类雇主或雇主组织，如雇主协会；劳动者代表一般是工会或工人代表。
我国集体谈判制度在一些企业徒有形式的根本原因是缺乏能够真正代表工人利益的工会组织。据调查，在私营企业组建的工会，大多是由雇主一手操办的，难于发挥作用。要想建立真正的集体谈判制度，必须首先建立真正能够代表工人利益的工会。为此，应按照《工会法》和《工会章程》的规定和要求，真正实现工会的民主化和群众化：工会的领导必须由工人选举产生，改变目前非公有制企业工会领导人通常由企业行政管理人员（如劳资科长或办公室主任等）兼职的情况，并按照《工会法》的规定，在200人以上的企业可以设立专职工会主席，确保工会领导的工作保障权和开展工会工作的各项权利。
我国是单一工会制，不存在工会谈判资格的确认问题，但为了保证被选出的工会领导在谈判中能够代表和维护工人的利益，可以将这一做法运用到工会谈判代表的确认上，即谈判代表由工人投票确认，这样可以保证谈判代表的代表性。同时，在那些暂时没有建立工会、或者虽然建立了工会但不具备与雇主谈判能力的小企业，可考虑实行工人代表制，即由工人推选代表与雇主进行谈判；也可由政府委托一些组织、甚至可由政府亲自出面与雇主谈判。
与建立健全的工会相比，雇主及其组织作为谈判的一方，其主体地位的确立要比工会容易得多，但同样需要做不少工作。如对已有的雇主组织进行改革和调整，减少和消除官办色彩，建立与工会结构对等的雇主组织、行业雇主协会，使其能够承担劳动关系协调的功能和责任。
（二）建立和完善集体谈判其它方面的制度
我国还没有一项专门的集体谈判法律或法规，《劳动法》只对集体谈判作了原则性规定；劳动和社会保障部颁布实施的《集体合同规定》是目前我国集体谈判的主要依据。这方面最突出的问题有以下几个方面：
第一，关于集体谈判的立法层次太低问题。《集体合同规定》只有一个部颁规章，这显然不能适应市场经济条件下劳动关系主要通过集体谈判进行调节情况的需要，应尽快颁布有关集体谈判的法律和法规。
第二，关于集体谈判的责任问题。《劳动法》中只规定“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同”。“可以”没有强制的意思，既“可”也“不可”。《集体合同规定》对资方的集体谈判责任也没有作出明确规定。这是制定有关法律、完善集体谈判制度中必须解决的一个问题。
第三，关于集体谈判的结构和层次问题。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，没有其它层次的谈判规定。考虑到中国产业结构复杂的情况，应实行多层次的谈判结构，中小企业较多的行业可实行行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或工人代表与雇主的联合谈判；大中型企业则以企业级谈判为主。
第四，关于谈判内容方面的问题。《集体合同规定》规定了集体协商的15个方面的内容，包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项。事实上，当前最紧迫的问题是解决雇主单方面规定工资特别是定额工资的问题。应明确规定：有关生产定额、加班时间和报酬、工作时间等问题的决定，必须与工会或工人代表进行谈判和协商决定；并针对这些突出问题进行单项谈判和签订单项合同。
第五，关于雇主在谈判中提供有关信息的责任问题。资方在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，否则就没有什么平等的谈判可言，甚至不可能有谈判可言。
第六，关于集体合同的批准问题。《工会法》作出了集体合同应由全体会员或会员代表大会批准的规定；但《集体合同规定》中对此没有作出任何规定，只就集体合同的审查作出规定。这不利于解决我国集体谈判和集体合同走形式的问题。在今后的制度和法律建设中应明确规定，经谈判签订的集体合同必须由双方批准。对工会或工人代表来说，必须经过全体会员或职工的投票表决批准，如果得不到批准，合同无效。
第七，关于违约的责任和处罚问题。有法不依是目前中国劳动领域的最大问题。鉴于这种情况，在有关集体谈判的法律规定中规定违约责任和处罚办法是至关重要的。然而，《集体合同规定》中对此没有作任何规定。在集体谈判的立法中，不仅应明确规定违约责任，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。
四、关于国有企业集体谈判制度的问题
在市场经济国家，国有企业大多是一些公益性企业、或自然垄断性企业、大型能源企业等。许多市场经济国家都针对国有企业的特殊地位和作用规定了专门的公司法。市场经济国家普遍对这些企业实行特殊的法人制。相应地，其劳动关系的调节机制和制度也有别于私营部门。如日本就严格限制甚至禁止国有企业工人的罢工行动；大多数国家对这些国有企业的集体谈判也有与私营部门不同的规定，如规定强制仲裁等。
将国有企业劳动关系调节制度的设计和建设与私营部门分开，制定特殊的制度和政策，在我国的现实情况下，对于保证集体谈判制度的顺利实行和健康发展，具有重要意义。
首先是由于这样做能够使我们更容易在劳动关系领域摆脱计划经济时期的思维和制度模式。在国有企业广泛存在于国民经济各个领域的情况下，政府、企业和职工三者的利益关系很难真正实现市场化，国有企业职工很难摆脱政府雇员的身份和地位。在此情况下，企业职工与企业经营管理层的矛盾很容易演化为与政府的矛盾，职工的集体谈判也很容易演变为与政府的谈判。这是我国目前劳动关系领域难以摆脱计划经济时期的思维和制度模式的根本原因所在。在劳动关系的调节模式上将国有企业与私营企业区别开来，将有助于我们在私营部门建立符合市场经济要求的现代劳动关系调节制度和模式。
其次，就现实情况来讲，我们正处在转制时期，各种利益矛盾错综复杂，在此情况下保持国有企业的相对稳定是顺利实现转制的重要条件，在此过程中，工人利益的保护显然不宜通过集体谈判和产业行动的方法来实现。
另外，当国有企业改制基本完成后，国有独资和控股企业从数量上看将是少数，而且大多会集中在公益性部门、自然垄断部门和对国民经济具有战略意义的关键部门，在这些部门的国有企业实行不同的劳动关系调节制度和模式，既符合国际上许多市场经济国家的通用做法，更符合中国长期以来的习惯做法。做出这样的区分，可以使政府在全局上真正承担起“中间人”和“裁判员”的角色，在私营部门建立起现代劳动关系调节制度。
国有企业实行特殊的劳动关系调节制度的主要对象应是国有独资企业和国有控股企业。在那些自然垄断、公益性强和战略意义重要的国有独资和控股企业，在起初阶段还可以不实行集体谈判制度。这些企业的工会活动方式可以基本上按照传统体制下工会的活动方式进行，并在工资和其它劳动条件的决定方面发挥作用。竞争性行业的国有独资和控股企业，可以实行集体谈判，同时在这些企业建立强制仲裁制度，即当集体谈判陷入僵局时，通过强制性仲裁的办法加以解决。