中国的养老保障如何面对未富先老的挑战
焦凯平:中国养老保险由“转制”进入“追求长效机制”阶段
中国养老保险进入新的发展阶段,即由“转制”进入“追求长效机制”阶段,面临“扩大覆盖面、提高统筹层次、缩小差距、减少流动障碍、加强法制和解决遗留的转制成本”等问题的困境和利用经济增长创造和谐社会的政治机遇,以构建综合的、系统的、可持续发展的养老保险制度。
这些年来,养老保险工作面临着很多有利的条件。从基金收支看,既有机遇也有挑战。连续几年,工资增长,财政大幅度增收,成立了社会保险基金理事会;与此同时,困难也是存在的:征缴困难;提前退休;企业依赖政府、地方依赖中央这种情况还没有从根本上得到改变。从管理运行看,养老保险工作格局形成,基础管理加强,但待遇差距大,责任不清晰,法制进程慢。从各方关注看,各级领导、社会舆论、专家学者关注,但国企改革、事业单位改革、提案信访还存在大量问题。
养老保险需研究解决几个问题:在制度模式、设计方面,应考虑如何消化转制成本,逐步做实个人账户;如何兼顾各方关系,合理确定待遇水平;如何界定各级责任,推动省级统筹工作开展;如何推进企业年金,形成多层次保障体系。在制度组织管理方面,应考虑如何处理关系转移,促进劳动力合理流动;如何从实际出发,解决灵活就业人员参保问题;如何协调各方利益,推动机关事业制度改革;如何加强理论宣传,加快法制进程。
秦玉德:应加强企业年金、个人储蓄养老保险等补充养老保险制度建设
对下一步扩大养老保险制度改革试点提出了几点建议。
第一,扩大试点应当与建立健全城镇企业职工养老保险制度体系相结合。应大力加强企业年金制度、个人储蓄养老保险制度等补充养老保险制度建设。第二,扩大试点应统筹考虑农民工、城镇化农民、机关事业单位职工的养老保险制度建设,并逐步建立城乡融合的养老保险制度体系。第三,应站在社会公正的角度,统一城镇基本养老保险政策,使不同城镇社会群体具有平等的养老保险参保权利和机会。第四,扩大试点应当与建立养老保险长效机制相结合。进一步扩大试点,应当对现行的基本养老金三个组成部分责任主体进行再分配,并对养老保险基金的筹集方式进行结构性调整:基础养老金实行全国统筹,其筹资模式为现收现付制,实行税务征缴,合适时机可以变为税收;过渡性养老金由地方负责,可作为地方性的补充养老金,实行省级统筹,其筹资模式为现收现付制,由企业缴费构成,实行社会保险经办机构征缴;个人账户养老金完全由个人负责,不再透支社会统筹基金,其筹资模式为完全积累制,由社会保险经办机构征缴。
臧忠生:小账户使参保者多贡献、多缴费
个人账户中不再包括企业缴费的划入部分,储存额取决于个人的缴费额和基金收益的积累,从制度上明确了个人账户资金来源的惟一性,确定了自我保障的功能定位。延长储存额的支付期并采用个性化计发月数,不但调控了账户养老金水平从而达到控制替代率水平,而且起到了从待遇方面引导正常退休。
吉林省调整了个人账户规模,建立起了小账户大统筹的新模式。个人账户规模调整后,由于企业缴费不再划入个人账户,这种社会统筹系统与个人账户系统板块式结合的制度设计使个人账户规模得以缩小,不但明确了社会统筹与个人账户各自不同的功能定位,而且有利于优势互补,可以减少单纯依靠任何一种模式可能带来的制度风险。同时,通过调整个人账户规模和实行统账分管,使养老保险工作进一步规范了管理制度和业务流程,基础工作得到一定提高。参保人员更加关注个人账户和个人缴费基数的高低,多贡献多缴费的意识得到进一步提升。
秦吉吉:部分积累制的制度模式改变了政府负无限责任的现状
通过建立个人账户形成部分积累的制度模式,基本养老保险由政府、单位、个人分担,政府不再对基本养老保险承担无限责任。个人账户基金由参保人员个人缴费所形成,具有与统筹基金不同的私有属性。个人账户的“空账”运行,其实质是将政府应当承担的部分责任转嫁到当期参保人员身上,混淆了责任主体,一旦被社会和职工所了解,必然产生对政府的不信任感。部分积累制的制度模式,改变了政府负无限责任的现状,而是由政府、法人和个人三方共同负担,符合经济和社会全面、协调、可持续的科学发展观。
辽宁省开辟购买国债和协议存款渠道,在中央国债登记结算中心开立了丙类账户,委托中国建设银行完成了两年期定向募集国债10亿元的申购。之后,经协调相关部门,建立了在一级国债市场委托承销商购买国债渠道。目前已购买国债48亿元,平均收益率为2.69%。协议存款额度达到100亿元,平均收益率达到3.71%。他们还探索适合于个人账户基金现行管理模式和个人账户基金投资品种特点的托管模式;利用亚行、世行援助辽宁社保项目,积极探索个人账户基金运营问题。
鲍淡如:社会统筹和个人账户相结合是构成整个长效机制不可缺少的两个部分
社会统筹和个人账户相结合是构成整个长效机制不可缺少的两个部分。应从七个方面看到统筹和账户的区别。一是责任不同。二是资金运营方式不一样。统筹现收现付,账户完全积累。第三,功能不同。社会统筹体现公平,个人账户体现效率。第四,理念不同。统筹是以人的权益为本,账户是以人的能力为本。政府要保证基本人权,这是统筹的责任;账户要释放人的最大可能的权力,更多地鼓励有能力的人多投入,早投入。第五,领取方式不同。统筹应体现为月养老金领取方式,账户今后的取向应是“资产包”的形式。从这个角度讲,月养老金是基本生活费的概念,账户是保障性资产的概念。第六,继承不同。统筹我们国家还没有研究其继承权益,个人账户继承的叫遗产。第七,小统筹大账户。小统筹为我们国家人口众多、地方差异大打下了一个低平台,大账户可以体现各种待遇差异的多样化发展。
刘鹏程:社保经办机构应实行垂直管理
目前,省级统筹仍然是个比较笼统的概念,各省有各省的说法,各省有各省的做法,缺乏一个明确的衡量标准。这样既不利于指导工作,又会影响省级统筹的质量,甚至还会让人对省级统筹产生一些误解和消极的看法,影响工作的推进。在推进省级统筹工作中,可以按照“由西向东、由贫到富”的思路进行。就是在中央财政转移支付较大的困难省份,加大省级统筹工作的力度,尽快实现真正意义上的省级统筹。这样,会更有利于对资金的合理使用和监督,会更有利于确保养老金发放工作建立起一个长效机制。
杨燕绥:社会本没有弱势群体
养老金是60年收支平衡的债务计划。公共养老保险计划下,政府与参保人具有社会契约关系。政府养老金计划以政府公信力担保受益人利益,这是政府的直接责任,是一种传统做法。任何单一的计划都有它的弊端,所以要选择多支柱。非政府养老金计划需要打造安全运营机制,这是政府的相对责任。相对责任是在直接责任基础上的发展,更为复杂,是全新的做法。全力打造养老金安全运营机制是政府不可推卸的责任。
养老保险长效机制建设的基本原则是受益人利益最大化。受益人应享有的利益包括:参保权、携带权、知情权、索取权、财产权。受益人利益保障机制主要体现在以下几个方面:1、政策稳定,具有连续性;2、账户管理人系统统一,个人权益携带方便;3、建立安全托管制度;4、资金安全,确保支付;5、监督和信息披露。
从法学角度讲,本没有弱势群体,如果社会出现弱势群体,那是公共选择失误,没有给他们信息,没有给他们机会,甚至在公共选择上剥夺了他们的机会,造成了弱势群体。
郑秉文:个人账户的比例不宜降得过小
通过国外经验教训为我国的“长效机制”提出了一些思考:1.缴费水平不宜太高。表面上看是减少了当前的缴费水平,但长期看,它延长了生命周期中的缴费年限,强化了个人缴费的动机。2.边际税率不宜过高。这是为了增强激励的力度,表面上看是减少了当前的税收,但长期看是多缴纳了总量,是个制度上多缴费的保障机制,因为扩大了缴费人数和覆盖面。3.个人账户的比例不宜降到很小的程度。4.国外的实践证明,投资于资本市场是个趋势。但是同时,第一,投资的资金应该是个人账户资金,虽然账户持有人不一定是投资决策人,这是防止社会投资的根本办法;第二,投资的主体,在条件不成熟时,应该是中央政府或地方政府,而不应是个人;第三,统筹基金一般应购买政府债券。5.建立和大力发展企业年金第二支柱是养老制度的一个重要长效机制。这是很多国外经验所证明的。当前,我国的首批执照即将发出,应该着重注意:第一,把一部分第一支柱的缴费空间“让给”第二支柱,否则就没有缴费空间了;第二,企业生命周期只有2.9年,雇主不愿意做企业年金;第三,增强劳工的集体协商的地位和发言权;第四,完善资本市场;第五,完善“养老基金治理”,这是安全性一个根本内部条件;第六,外部安全性的一个重要条件是应该建立独自的养老基金监管规则。
巴曙松:企业年金受托人制度下六个主体代理人链条中存在潜在风险
按照一般的划分方式,企业年金运营中涉及到的风险类型可分为投资风险、代理风险和制度风险等。而从我国企业年金市场实际特征看,需要特别加强如下几个方面的风险监管。第一,由于涉及运营部门较多,风险链较长,需加强信用风险监管。第二,由于缺少专业的养老金机构,需要加强独立性风险监管。第三,由于采用个人账户,需要加强投资风险监管。第四,由于属于员工自愿建立的补充性养老保险,需要加强公平性风险的监管。
如何加强我国企业年金发展中的风险监管?第一,由于市场整体处于初步发展阶段,应以主动性监管为主。第二,推动协同监管框架的创新尝试,加强监管主体之间以及其自身部门之间的信息沟通。第三,着重加强信息披露制度建设,防范关联交易风险。第四,按照issa标准完善企业年金持有人利益保护框架。第五,建立明确的问责机制,防范出现问题后员工利益无法保护。
马克·巴约特:投资基金可以作为养老金储蓄的工具
欧洲个人养老金账户(eppa)是一个基于个人账户的职业养老金解决方案的模型,个人退休账户以及养老金资产的个人所有权是其关键特征,投资基金可以作为养老金储蓄的工具。在第二支柱eppa中,雇主和雇员同eppa供应商就eppa计划的规则达成一致。个人账户是eppa概念的核心,即一个雇员一个账户,保证了养老金权益的可转移性以及更好的以客户为导向的养老金储蓄。供应商可以依靠金融服务机构来实现不同的服务(投资方案打包,后台服务功能,信息披露要求……),使得规模经济以及更高的效率成为可能。健全的资产保管安排能保护eppa的资产。
预计欧洲职业养老金前景是第二支柱储蓄的覆盖率很低,只覆盖了欧盟原15个成员国25%至30%的人口;在各个国家的层面上,灵活的、基于个人账户的、确定缴费型的养老金解决方案发展缓慢;职业退休拨备机构行为与监管法令的出台为欧洲养老金市场的建立创造了一个平台,然而,这仅仅是第一步,严重的障碍仍然存在。
田仁灿:不存在无风险的投资行为和投资收益
养老金的投资理念扼要概括为保值增值。保值可以解读为本金的安全;增值的含意是获得收益,实现投资利得。保值增值的投资理念包含着一个双重目标:在严格遵守风险控制的前提下,实现超额收益。这个双重目标既有统一的一面,又有对立的一面。它需要我们在其中确定一个明确的界线,或者更明确地说是一个平衡点。保值和增值实际上是一个风险与收益率之比的问题。它们是一个比率的问题,是分子与分母的关系:收益率/风险。不顾及收益率的风险控制是毫无意义的。反之,忽略风险控制而盲目追求收益也只会放大风险。适度地承担风险是资产保值增值的必要条件,必须客观、理性地分析风险,从而更有效地管理风险。管理风险的内涵包括:识别、界定、防范、消除、转移和保留等诸多方面。不存在无风险的投资行为和投资收益。
养老金的投资方式主要有现金储蓄、债券、股票。规避现金储蓄的风险是持有期短,以避免长期持有造成的过大的机会成本;规避债券价格风险的方法是持有到期;规避股票风险的方法是长期持有一个动态的股票组合,以获取相等于、或者高于市场平均水平的收益率。