劳务输出：政府该做什么
●政府组织劳务输出作为我国劳动力流动与转移的新模式，其发展一定要因地制宜，根据当地市场状况来确定。它应为劳动力市场发育“锦上添花”，而绝对不是替代或取代劳务市场中介。
●现实中政府可能会由于做得太少或太多而遭到失败。政府明智的选择在于清晰了解市场的结构状况，准确把握其干预市场的力度
与方向，与市场进行“合作博弈”。
要“小政府”还是要“有为而治”？
农业劳动力数量相对过剩，是我国二元经济发展阶段的突出矛盾，劳务输出成为我国工业化、现代化进程中伴随的一个显著特征，同时也是我国西部农村地区解决“三农”问题的一个重要举措。
农村劳务输出在我国由来已久，它始于1970年代末的农村改革，迄今已有1／4世纪。长期以来，农村劳动力向外地输出是以“自发、零散”流动为基本特征，即农村劳务工通过亲缘和地缘等社会关系外出打工，集聚到经济增长速度快、劳动力相对稀缺的区域。不难理解，这本质上属于一种市场行为。
值得思考的是，近几年来我国一些劳务大省的地方政府以劳务“公共职业介绍机构”形式，积极介入到劳务输出活动中，使劳务输出呈现出“成建制”流动特点。
无论这种干预以何种方式或身份出现，政府的干预实质是公权介入市场经济活动，它涉及到政府与市场的关系问题。
近些年我国学者多从计划经济向市场经济体制转变的角度，讨论政府与市场的关系，其主流的观点是政府管理权要放松，给市场以充分发育的空间，最终形成“小政府—大社会”的关系格局。同时，也有学者提出，在现代化进程中，由于经济结构的日趋复杂，政府与社会的关系应予以重新定位，即从“无为而治”走向“有为而治”。无疑，上述观点的迥异源于我国现实的复杂性。
西部现实
据笔者最近对我国西部一些贫困山区的调查发现，诸多因素对劳动力供求产生影响，增大了当地就业压力。这些因素包括：（1）自然资源匮乏，不足以提供充分就业机会。一方面一些西部地区虽然地处山区但矿产资源相对不足，矿产多以建材石料等低附加值资源为主，加之与山区外部交通限制，其开采加工对当地经济发展的贡献微乎其微。另一方面这些区域人口分布稀薄，但人均占有耕地较少，扣除退耕还林（草）面积，农业人均耕地尤其是水浇地所占比例就更少。
（2）人口增长率较快，劳动力过剩现象显著。在传统生活方式与生育观念的影响下，人口自然增长的快速增长不仅加剧人—地矛盾，同时还将进一步加大未来劳动力过剩供给，稀释经济发展的成果。
（3）非农产业不发达，劳动力需求非常有限。农业生产在这些地区经济总量中占据重要位置，而一些地区工业企业数量少、规模小，对劳动力需求相当有限，而作为贫困地区的行政与事业单位编制又受到比较严格的限制，即使大中专院校毕业生想来找份工作也并非易事。
改革开放后，广大西部地区农业劳动生产率虽有一定提高，但仍低于人口自然增长率，直到1990年代初，许多地方仍未彻底解决农民“温饱”问题，一直依靠国家供应粮维持。因此，对于本地农民来说，“山不转人转”、“走出大山”是他们在贫瘠自然环境下一种无奈的生存抉择。
如果说1990年代前农民外出打工是迫于生存压力，零散、自发地出门打工“搞副业”的话，那么1990年代之后随着全国劳动力大市场的逐渐形成和完善，多数西部地区政府逐渐将农民外出打工看作是脱贫致富、增加收入的发展手段。在这种背景下，劳务输出也就发展为一项“产业”，乃至成为一个地方的支柱产业。
劳动力既是生产要素，又是消费群体，如何能“产业化”呢？实际上，劳务输出的对象是有劳动能力的人口，他们的流动方向与规模也服从市场经济比较优势原则。
以生活成本为例，一名西部农村劳动力长成时（18周岁）所需的费用一般不超过2万元。而我国许多东部地区一般在5万元以上，如果再考虑到教育等费用投入，我国东西部劳动力成本差别将更大。这就是说，如果进行“体力型”劳动力输出，我国西部地区劳动力具有明显的成本优势。在自然环境恶劣、人口增长超出土地生产率的条件下，劳务输出就与产品生产、农民增收具有同样的价值，成为特定环境下的“支柱产业”也就顺理成章。
从政府管理角度看，一些西部地方政府已把劳务输出摆在经济工作中的首要位置，作为解决“三农”问题的增收工程来实施。在劳务输出组织过程中，不仅通过政府系统组织劳务输出，还从市场发育角度重点发挥劳务能人的带动作用，鼓励群众走出家门，形成“输出一人，养活一家，带动一片”的辐射效应。政府中介、“能人带队”和农民自发输出成为目前西部地区劳务输出的三大主要渠道。
作为政府组织的劳务输出有两个特点值得关注：
第一，政府服务的代理权限。由于地方政府在社会职能、信誉等方面明显优于一般中介市场组织，它在组织劳务输出时，对劳动力供需双方代理权限远远超出一般中介市场组织，成为一个“超级服务中介”。
例如，政府在获得外地可靠用工信息时，一方面从区域经济发展战略出发，根据本区劳动力资源状况与用工单位签立集体劳务输出协议或意向；另一方面，政府劳务输出中介又代表用人单位安排招工、确定报酬支付水平与方式。
一些劳动报酬并非由用人单位直接支付给打工者，而是当劳动者务工期满返回后，由乡镇政府代理用人单位统一结算发放。
第二，政府劳务输出中介支付了劳务输出的启动与维持成本。在组织劳务输出时，地方政府多从两方面投入财政资金，实现政府引导与调控作用。其一是对劳动力外出差旅费、输出前培训进行补贴，它以“定单培训”为主，使民工上岗前完成“员工化”培训，拉近劳动力供需双方的目标期望差距，提高输出稳固率。其二是为鼓励城乡富余劳动力外出务工，调动政府和民间力量组织劳务输出的积极性，使劳务输出向规模化发展，许多地方政府设立劳务输出奖励基金，对在劳务输出中作出突出贡献的中介组织和个人给予一定的政治荣誉和物质奖励。
干预不应是计划时代的“复归”
市场经济体制下，政府在经济活动中扮演多重角色：一方面，它是行政关系主体。从行政管理权角度，政府可以利用行政手段促进辖区内劳动就业、规范劳动关系、处理劳动争议并对用工单位执行劳动法情况进行监督检查。
另一方面，政府又属于劳动力和用工单位之外的“第三方”，独立于劳动—资本关系格局之外。这一点决定了政府体系具有市场制度的类似属性，必要时它可从中立角度协调市场关系，从而以“中介”角色出现。
但是这一职能与计划经济制度下的政府行为有明显区别，后者是行政权力渗透到政府体系之外并完全控制市场，最终造成市场机制本身作用失效。
那么，如何理解政府在目前市场经济条件下对劳务输出的干预？它与计划经济中的劳动行政关系区别在哪里？澄清这一点有助于我们判断目前地方政府干预劳务输出的行为是属于“市场化”还是“逆市场化”走向。
首先看劳动关系的构成要素。市场化改革之前，劳动者与政府是经济活动的两个基本要素（即主体），二者之间通过农村人民公社下的生产大队这一制度媒介实现生产与分配；市场化改革后，劳动关系构成要素则包括劳动者个人、用工单位以及各类中介组织，政府作为宏观经济管理者已退出主体地位，其对经济的干预体现为一种“中介”形式的引导。
其次，我们再分析劳动关系的性质。计划经济体制中，全部生产要素包括资本、劳动、土地等一并被公有化，劳动力产权天然的私有属性被公有制法权体系所“关闭”，从形式上个人不再拥有任何生产资料。这就造成在经济关系上劳动力隶属于国家（政府）的客观结果；市场经济条件下，劳动者、用工单位以及中介组织之间是平等关系，政府对劳务输出干预主要是代理劳动者集体与用工方进行谈判，并通过“补贴”扩大劳务输出规模。
在这里当事人各方满足主体独立、意思一致、等价交换的市场规则，不存在一方隶属于其他一方的情况。从劳动关系适用调整的法律也可以证实，政府对劳务输出的干预具有市场化取向的性质，而非过去行政计划管理模式的“复归”。
其积极影响表现在，它不仅可以弥补市场无力的状况，在短期内增大市场机制不发达地区的劳务输出规模，其长期效应则是扩大西部地区农民工的就业竞争优势，增加其就业概率，提高农民人均收入水平。
当然，政府组织劳务输出作为我国劳动力流动与转移的新模式，其发展一定要因地制宜，根据当地市场状况来确定。其中最基本的判断标准是，它应为劳动力市场发育“锦上添花”，而绝对不能是替代或取代劳务市场中介，即必须明确这一制度安排具有过渡性质。
干预要有过渡性制度安排
发展经济学家阿瑟·刘易斯在论述经济发展过程中的政府作用时，曾指出：“政府的行为同企业家、父母、科学家或牧师的行为一样，在促进或阻碍经济活动方面起着重要作用。……聪明人不会去争辩取得经济进展是由于政府进行活动的缘故还是个人发挥主动性的缘故；他们知道，这是由于两个方面的缘故，他们只想提出这样的问题：两者作出什么样的贡献才是适当的贡献。”
因此，现实中政府可能会由于做得太少或太多而遭到失败。政府明智的选择在于清晰了解市场的结构状况，准确把握其干预市场的力度与方向，与市场进行“合作博弈”。
一般而言，政府与市场间相互替代的方向与程度服从交易成本的变化，究竟是前者替代后者，还是后者替代前者，实质是两种制度运作成本和收益的比较。在市场发育微弱，不足以担当媒介市场主体时，政府采取中介形式干预实质是对市场“扩容”，而不是替代。
可以这样认为，在我国西部目前劳务中介市场孱弱的背景下，如果不发挥政府的促进作用，单纯依靠市场自发机制发展劳务输出，那将是一个极端缓慢甚至可能无解的过程。
但是，作为政府干预劳务输出必须要做到以下两点：第一，干预目标、干预规则界定清晰。这主要体现在，一方面政府打造劳务输出产业的目标必须定位在增加农民收入、增进社会福利，从根本上解决区域内的“三农”问题这一基点上。
另一方面，地方政府在干预劳务输出的过程中，必须分清调控手段的使用范围，简单说就是在政府部门内按行政规则行事；而对于行政组织之外的市场主体与组织包括劳务工、带队能人、劳务经纪人、劳务市场中介等则按照市场规则行事，如运用补贴、培训、物质奖励、扶植等市场手段进行引导。
第二，干预要有过渡性制度安排。政府组织劳务输出本身乃是在劳务市场中介尚未充分发育的条件下，通过政府中介对劳务输出渠道的适时填充。因此要注意在发展政府中介带动劳务输出的同时，对市场中劳务经纪人、劳务市场中介等也要加大扶植力度，为最终使政府中介退出市场，实现劳务输出向市场中介过渡预留“出口”。
只有这样的政府干预才区别于计划体制下的行政干预，才符合市场发展规律；也只有通过这样干预建立的劳务市场，才能真正降低劳动要素流动成本，有效地向市场化目标“逼近”。
●现实中政府可能会由于做得太少或太多而遭到失败。政府明智的选择在于清晰了解市场的结构状况，准确把握其干预市场的力度
与方向，与市场进行“合作博弈”。
要“小政府”还是要“有为而治”？
农业劳动力数量相对过剩，是我国二元经济发展阶段的突出矛盾，劳务输出成为我国工业化、现代化进程中伴随的一个显著特征，同时也是我国西部农村地区解决“三农”问题的一个重要举措。
农村劳务输出在我国由来已久，它始于1970年代末的农村改革，迄今已有1／4世纪。长期以来，农村劳动力向外地输出是以“自发、零散”流动为基本特征，即农村劳务工通过亲缘和地缘等社会关系外出打工，集聚到经济增长速度快、劳动力相对稀缺的区域。不难理解，这本质上属于一种市场行为。
值得思考的是，近几年来我国一些劳务大省的地方政府以劳务“公共职业介绍机构”形式，积极介入到劳务输出活动中，使劳务输出呈现出“成建制”流动特点。
无论这种干预以何种方式或身份出现，政府的干预实质是公权介入市场经济活动，它涉及到政府与市场的关系问题。
近些年我国学者多从计划经济向市场经济体制转变的角度，讨论政府与市场的关系，其主流的观点是政府管理权要放松，给市场以充分发育的空间，最终形成“小政府—大社会”的关系格局。同时，也有学者提出，在现代化进程中，由于经济结构的日趋复杂，政府与社会的关系应予以重新定位，即从“无为而治”走向“有为而治”。无疑，上述观点的迥异源于我国现实的复杂性。
西部现实
据笔者最近对我国西部一些贫困山区的调查发现，诸多因素对劳动力供求产生影响，增大了当地就业压力。这些因素包括：（1）自然资源匮乏，不足以提供充分就业机会。一方面一些西部地区虽然地处山区但矿产资源相对不足，矿产多以建材石料等低附加值资源为主，加之与山区外部交通限制，其开采加工对当地经济发展的贡献微乎其微。另一方面这些区域人口分布稀薄，但人均占有耕地较少，扣除退耕还林（草）面积，农业人均耕地尤其是水浇地所占比例就更少。
（2）人口增长率较快，劳动力过剩现象显著。在传统生活方式与生育观念的影响下，人口自然增长的快速增长不仅加剧人—地矛盾，同时还将进一步加大未来劳动力过剩供给，稀释经济发展的成果。
（3）非农产业不发达，劳动力需求非常有限。农业生产在这些地区经济总量中占据重要位置，而一些地区工业企业数量少、规模小，对劳动力需求相当有限，而作为贫困地区的行政与事业单位编制又受到比较严格的限制，即使大中专院校毕业生想来找份工作也并非易事。
改革开放后，广大西部地区农业劳动生产率虽有一定提高，但仍低于人口自然增长率，直到1990年代初，许多地方仍未彻底解决农民“温饱”问题，一直依靠国家供应粮维持。因此，对于本地农民来说，“山不转人转”、“走出大山”是他们在贫瘠自然环境下一种无奈的生存抉择。
如果说1990年代前农民外出打工是迫于生存压力，零散、自发地出门打工“搞副业”的话，那么1990年代之后随着全国劳动力大市场的逐渐形成和完善，多数西部地区政府逐渐将农民外出打工看作是脱贫致富、增加收入的发展手段。在这种背景下，劳务输出也就发展为一项“产业”，乃至成为一个地方的支柱产业。
劳动力既是生产要素，又是消费群体，如何能“产业化”呢？实际上，劳务输出的对象是有劳动能力的人口，他们的流动方向与规模也服从市场经济比较优势原则。
以生活成本为例，一名西部农村劳动力长成时（18周岁）所需的费用一般不超过2万元。而我国许多东部地区一般在5万元以上，如果再考虑到教育等费用投入，我国东西部劳动力成本差别将更大。这就是说，如果进行“体力型”劳动力输出，我国西部地区劳动力具有明显的成本优势。在自然环境恶劣、人口增长超出土地生产率的条件下，劳务输出就与产品生产、农民增收具有同样的价值，成为特定环境下的“支柱产业”也就顺理成章。
从政府管理角度看，一些西部地方政府已把劳务输出摆在经济工作中的首要位置，作为解决“三农”问题的增收工程来实施。在劳务输出组织过程中，不仅通过政府系统组织劳务输出，还从市场发育角度重点发挥劳务能人的带动作用，鼓励群众走出家门，形成“输出一人，养活一家，带动一片”的辐射效应。政府中介、“能人带队”和农民自发输出成为目前西部地区劳务输出的三大主要渠道。
作为政府组织的劳务输出有两个特点值得关注：
第一，政府服务的代理权限。由于地方政府在社会职能、信誉等方面明显优于一般中介市场组织，它在组织劳务输出时，对劳动力供需双方代理权限远远超出一般中介市场组织，成为一个“超级服务中介”。
例如，政府在获得外地可靠用工信息时，一方面从区域经济发展战略出发，根据本区劳动力资源状况与用工单位签立集体劳务输出协议或意向；另一方面，政府劳务输出中介又代表用人单位安排招工、确定报酬支付水平与方式。
一些劳动报酬并非由用人单位直接支付给打工者，而是当劳动者务工期满返回后，由乡镇政府代理用人单位统一结算发放。
第二，政府劳务输出中介支付了劳务输出的启动与维持成本。在组织劳务输出时，地方政府多从两方面投入财政资金，实现政府引导与调控作用。其一是对劳动力外出差旅费、输出前培训进行补贴，它以“定单培训”为主，使民工上岗前完成“员工化”培训，拉近劳动力供需双方的目标期望差距，提高输出稳固率。其二是为鼓励城乡富余劳动力外出务工，调动政府和民间力量组织劳务输出的积极性，使劳务输出向规模化发展，许多地方政府设立劳务输出奖励基金，对在劳务输出中作出突出贡献的中介组织和个人给予一定的政治荣誉和物质奖励。
干预不应是计划时代的“复归”
市场经济体制下，政府在经济活动中扮演多重角色：一方面，它是行政关系主体。从行政管理权角度，政府可以利用行政手段促进辖区内劳动就业、规范劳动关系、处理劳动争议并对用工单位执行劳动法情况进行监督检查。
另一方面，政府又属于劳动力和用工单位之外的“第三方”，独立于劳动—资本关系格局之外。这一点决定了政府体系具有市场制度的类似属性，必要时它可从中立角度协调市场关系，从而以“中介”角色出现。
但是这一职能与计划经济制度下的政府行为有明显区别，后者是行政权力渗透到政府体系之外并完全控制市场，最终造成市场机制本身作用失效。
那么，如何理解政府在目前市场经济条件下对劳务输出的干预？它与计划经济中的劳动行政关系区别在哪里？澄清这一点有助于我们判断目前地方政府干预劳务输出的行为是属于“市场化”还是“逆市场化”走向。
首先看劳动关系的构成要素。市场化改革之前，劳动者与政府是经济活动的两个基本要素（即主体），二者之间通过农村人民公社下的生产大队这一制度媒介实现生产与分配；市场化改革后，劳动关系构成要素则包括劳动者个人、用工单位以及各类中介组织，政府作为宏观经济管理者已退出主体地位，其对经济的干预体现为一种“中介”形式的引导。
其次，我们再分析劳动关系的性质。计划经济体制中，全部生产要素包括资本、劳动、土地等一并被公有化，劳动力产权天然的私有属性被公有制法权体系所“关闭”，从形式上个人不再拥有任何生产资料。这就造成在经济关系上劳动力隶属于国家（政府）的客观结果；市场经济条件下，劳动者、用工单位以及中介组织之间是平等关系，政府对劳务输出干预主要是代理劳动者集体与用工方进行谈判，并通过“补贴”扩大劳务输出规模。
在这里当事人各方满足主体独立、意思一致、等价交换的市场规则，不存在一方隶属于其他一方的情况。从劳动关系适用调整的法律也可以证实，政府对劳务输出的干预具有市场化取向的性质，而非过去行政计划管理模式的“复归”。
其积极影响表现在，它不仅可以弥补市场无力的状况，在短期内增大市场机制不发达地区的劳务输出规模，其长期效应则是扩大西部地区农民工的就业竞争优势，增加其就业概率，提高农民人均收入水平。
当然，政府组织劳务输出作为我国劳动力流动与转移的新模式，其发展一定要因地制宜，根据当地市场状况来确定。其中最基本的判断标准是，它应为劳动力市场发育“锦上添花”，而绝对不能是替代或取代劳务市场中介，即必须明确这一制度安排具有过渡性质。
干预要有过渡性制度安排
发展经济学家阿瑟·刘易斯在论述经济发展过程中的政府作用时，曾指出：“政府的行为同企业家、父母、科学家或牧师的行为一样，在促进或阻碍经济活动方面起着重要作用。……聪明人不会去争辩取得经济进展是由于政府进行活动的缘故还是个人发挥主动性的缘故；他们知道，这是由于两个方面的缘故，他们只想提出这样的问题：两者作出什么样的贡献才是适当的贡献。”
因此，现实中政府可能会由于做得太少或太多而遭到失败。政府明智的选择在于清晰了解市场的结构状况，准确把握其干预市场的力度与方向，与市场进行“合作博弈”。
一般而言，政府与市场间相互替代的方向与程度服从交易成本的变化，究竟是前者替代后者，还是后者替代前者，实质是两种制度运作成本和收益的比较。在市场发育微弱，不足以担当媒介市场主体时，政府采取中介形式干预实质是对市场“扩容”，而不是替代。
可以这样认为，在我国西部目前劳务中介市场孱弱的背景下，如果不发挥政府的促进作用，单纯依靠市场自发机制发展劳务输出，那将是一个极端缓慢甚至可能无解的过程。
但是，作为政府干预劳务输出必须要做到以下两点：第一，干预目标、干预规则界定清晰。这主要体现在，一方面政府打造劳务输出产业的目标必须定位在增加农民收入、增进社会福利，从根本上解决区域内的“三农”问题这一基点上。
另一方面，地方政府在干预劳务输出的过程中，必须分清调控手段的使用范围，简单说就是在政府部门内按行政规则行事；而对于行政组织之外的市场主体与组织包括劳务工、带队能人、劳务经纪人、劳务市场中介等则按照市场规则行事，如运用补贴、培训、物质奖励、扶植等市场手段进行引导。
第二，干预要有过渡性制度安排。政府组织劳务输出本身乃是在劳务市场中介尚未充分发育的条件下，通过政府中介对劳务输出渠道的适时填充。因此要注意在发展政府中介带动劳务输出的同时，对市场中劳务经纪人、劳务市场中介等也要加大扶植力度，为最终使政府中介退出市场，实现劳务输出向市场中介过渡预留“出口”。
只有这样的政府干预才区别于计划体制下的行政干预，才符合市场发展规律；也只有通过这样干预建立的劳务市场，才能真正降低劳动要素流动成本，有效地向市场化目标“逼近”。