事业单位改革出路解析：不能简单套用裁员做法
改革不是“裁员”，有可能是“增员”；不能简单套用企业改革的做法
事业单位改革是中国继企业改革以后推进的又一项重大改革。事业单位一度被视为政府机构改革的“绊脚石”和政府机构精简后的“反弹基地”。
《瞭望东方周刊》就此专访了多年致力于事业单位改革研究的专家、国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风研究员。
社会事业发展不能过度市场化
《瞭望东方周刊》：近来的事业单位改革中，有一种较强的呼声：“凡是可以由社会自主提供的社会事业，应当尽量交给社会;凡是可以由市场自主提供的社会事业，应当尽量交给市场。”你怎么看待这种观点？
葛延风：我个人反对这种观点。有些社会事业明显具有外部性，比如公共卫生、基础研究等，因为可以“搭便车”，是营利性市场主体不愿干的;有些社会事业虽然从理论上不具有外部性，营利性市场主体或私人机构可以干，但如果完全让私人干，就会出现服务目标偏离、机构布局扭曲等一系列问题。社会事业以及公众的基本权利就会受到严重影响。比如在基础教育、基本医疗等方面，如果都交给私人部门去干，就一定会出现普通百姓看不起病，孩子上不起学等问题。当然，还有一些社会事业是市场以及营利性市场主体干不了的。简单来说，在社会事业发展问题上，不是一个简单的市场能不能干的问题，而是由谁来干才可以确保社会事业健康发展、可以确保公众基本利益的问题。
《瞭望东方周刊》：为什么一些社会事业市场化以后会出现问题呢？
葛延风：这里最基本的问题在于利益目标的冲突。社会事业发展追求的是公共利益、追求的是社会效益的最大化。如果让私人部门，让营利性组织去发展有关事业，他们所关心的目标主要是营利，这必然会与公益目标形成冲突。举例来讲，在医疗问题上，从社会效益的角度讲，最好的结果是大家尽可能不生病、少生病，因此，合理的医疗卫生事业发展重点是控制疾病的产生和发展。但如果全部让私人部门办医院，只有当老百姓多生病时，他们才能多挣钱。这就是利益目标冲突问题。正是由于利益冲突，很多社会事业是市场干不了、干不好和不愿干的，所以，社会事业发展必须主要依靠政府。这是政府的基本职责。从国际经验看，即使在市场化程度最高的国家，也都没有把社会事业完全交给市场。
不能简单套用企业改革的做法
《瞭望东方周刊》：事业单位不宜市场化，但能否引进企业改革的管理方式呢？
葛延风：近来，在部门和地方对事业单位的管理体制改革探索中，企业改革特别是早期企业改革的做法被广泛采用。例如在决策方面普遍实行类似于厂长、经理负责制的行政首长负责制;在经费方面实行类似于企业利润包干的经费包干，并鼓励事业机构之间以创收为目标的竞争；在分配方面则普遍实行工资与经济效益挂钩甚至层层承包等等。
我认为，简单套用企业改革的做法存在很大问题。事业单位提供的是公共服务,事业单位运行和服务的目标是使社会效益最大化，而不是机构本身的效益最大化。事业单位所追求的公共利益与机构自身利益特别是从业人员的个人利益通常是不一致的，有矛盾的。鼓励事业机构追求“经济绩效”并将其与个人收入挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公众利益的结果。从这些年一些行业、一些地方改革的实践看，这种问题事实上已经很突出了。
改革不是“裁员”，甚至有可能“增员”
《瞭望东方周刊》：人事问题是事业单位改革中人们最关心的问题。事业单位改革是否会导致大量人员下岗？
葛延风：我认为，事业单位改革总体上不是“裁员”，甚至有可能“增员”。目前，中国不少事业单位确实存在人浮于事的问题，但整体来看，根据社会事业发展要求，中国事业单位的从业人员不是多了，而是少了。中国目前公共部门包括政府机关和事业单位的从业人员占全社会从业人员的比重约为5%，占城镇从业人员的比重也不过15%左右；而美国近20年来的相应比重一直保持在20%-25%之间，欧洲国家则大都在30%以上。
另外，还有不少人以减轻财政负担作为事业单位改革的出发点，也是不对的。发展社会事业是政府的基本职能，也是财政的基本职能，不是负担。至于如何提高财政投入的效率，是另外一回事。
《瞭望东方周刊》：但是事业单位为何会出现效率低下的问题呢？
葛延风：中国事业单位的问题，本质上并不是人员过多，而是机制僵化导致的效率低下，以及机构和从业人员的行为扭曲。从现实的情况看，很多人不干事，但从另一方面看，还有许多的公共服务没有人干，需要人干。因此，事业单位改革关键是调整机制，端正行为，提高公共服务效率。
合理推进改革
《瞭望东方周刊》：你认为事业单位到底应该怎样改比较合理？
葛延风：一方面，要根据相关机构的业务活动是否具有公益性，合理划分政府与市场的关系，把一些本应由市场组织的事情交给市场。另外，有些直接承担政府行政职能的机构则应回归政府机构。另一方面,对具有公益性的事业单位,也要进一步按照其各自不同的特点、运行规律,实施不同组织和管理方式。目的就是要最大限度地提高公共服务水平，最大限度地提高公共投入效率。
《瞭望东方周刊》：改革以后，事业单位与政府之间是怎样一种关系模式？
葛延风：首先需要明确，对事业单位改革不是弱化政府职能，而是更好地实现政府职能。有些事业单位，特别是承担基础性社会事业的单位，仍需由政府直接组织、管理并由财政确保经费投入；有些单位，政府主要实施宏观管理，在确保社会公益目标不发生偏离的前提下，适当给予其不同程度的自主权，包括形成以政府投入为主，多元筹资方式并举的投入体制；还有一些单位，政府主要通过法律法规及相关优惠及约束政策引导、规制，要更多地发挥机构自身的活力，鼓励民间和社会力量参与有关事业发展。
《瞭望东方周刊》：事业单位改革还涉及哪些相关政策和制度的变革？
葛延风：我认为,主要有三个方面的配套改革：一是法律法规建设；二是社会事业发展的筹资体制以及财务、资产管理体制改革，其中最核心的是财政体制改革;三是事业单位的劳动就业制度改革，包括人事制度、分配制度以及社会保障制度改革。此外,目前部分被定位为事业单位的机构，因其不具备公益属性，应逐步实施企业化转制，相关资产处置、产权制度安排以及有关人员的劳动关系和社会保障制度衔接都需要妥善解决。
《瞭望东方周刊》：你认为事业单位改革的难点在哪里？
葛延风：第一个难点是分类标准的确定。既不能继续把没有公益性的机构保留在事业单位的盘子里，也不能把有公益性的机构简单推向市场。在过去的有关改革实践中，有些地方的分类就是简单依据机构自身的市场生存能力而不是其公益性，带来的后果很突出。第二个难点是结构和布局调整问题。目前事业单位的行政管理体制条块分割问题比较突出，这对于改革的制约是非常突出的。三是人的问题。目前全国事业单位有几百万家，2800多万人。虽然总体上事业单位改革不是减人、减机构，甚至规模还会不断扩大，但按照划清政府与市场的关系的要求，现有部分机构要转企；同时，对公益性机构还要逐步调整结构、布局，并同步改革人事制度。在这一过程中，必然涉及利益关系的连续性问题，也难免会出现一些人下岗、转岗等等。对有关问题也要有充分准备，妥善处理，保护各方面利益。
事业单位为什么要改革
事业单位是具有中国特色的一种社会组织。根据民法通则，社会组织被划分为行政单位、事业单位和企业单位以及社团等四种基本类型。作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体。事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，其组织与管理体制一直具有典型的计划特征：各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。
政府直接组织、管理和投入的事业单位体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。但这种体制的问题也很突出：一是因管得过死,导致部分领域的事业单位效率低下；二是与计划经济体制下全部经济和社会事务都由政府组织的体制相关，社会事业的边界不清，一些直接从事一般性生产经营活动的机构以及部分直接从事政府行政管理职能的机构也被定为事业单位;此外，条块分割问题也一直比较突出，致使部分社会事业发展缺乏必要的整合与协调。
事业单位改革是中国继企业改革以后推进的又一项重大改革。事业单位一度被视为政府机构改革的“绊脚石”和政府机构精简后的“反弹基地”。
《瞭望东方周刊》就此专访了多年致力于事业单位改革研究的专家、国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风研究员。
社会事业发展不能过度市场化
《瞭望东方周刊》：近来的事业单位改革中，有一种较强的呼声：“凡是可以由社会自主提供的社会事业，应当尽量交给社会;凡是可以由市场自主提供的社会事业，应当尽量交给市场。”你怎么看待这种观点？
葛延风：我个人反对这种观点。有些社会事业明显具有外部性，比如公共卫生、基础研究等，因为可以“搭便车”，是营利性市场主体不愿干的;有些社会事业虽然从理论上不具有外部性，营利性市场主体或私人机构可以干，但如果完全让私人干，就会出现服务目标偏离、机构布局扭曲等一系列问题。社会事业以及公众的基本权利就会受到严重影响。比如在基础教育、基本医疗等方面，如果都交给私人部门去干，就一定会出现普通百姓看不起病，孩子上不起学等问题。当然，还有一些社会事业是市场以及营利性市场主体干不了的。简单来说，在社会事业发展问题上，不是一个简单的市场能不能干的问题，而是由谁来干才可以确保社会事业健康发展、可以确保公众基本利益的问题。
《瞭望东方周刊》：为什么一些社会事业市场化以后会出现问题呢？
葛延风：这里最基本的问题在于利益目标的冲突。社会事业发展追求的是公共利益、追求的是社会效益的最大化。如果让私人部门，让营利性组织去发展有关事业，他们所关心的目标主要是营利，这必然会与公益目标形成冲突。举例来讲，在医疗问题上，从社会效益的角度讲，最好的结果是大家尽可能不生病、少生病，因此，合理的医疗卫生事业发展重点是控制疾病的产生和发展。但如果全部让私人部门办医院，只有当老百姓多生病时，他们才能多挣钱。这就是利益目标冲突问题。正是由于利益冲突，很多社会事业是市场干不了、干不好和不愿干的，所以，社会事业发展必须主要依靠政府。这是政府的基本职责。从国际经验看，即使在市场化程度最高的国家，也都没有把社会事业完全交给市场。
不能简单套用企业改革的做法
《瞭望东方周刊》：事业单位不宜市场化，但能否引进企业改革的管理方式呢？
葛延风：近来，在部门和地方对事业单位的管理体制改革探索中，企业改革特别是早期企业改革的做法被广泛采用。例如在决策方面普遍实行类似于厂长、经理负责制的行政首长负责制;在经费方面实行类似于企业利润包干的经费包干，并鼓励事业机构之间以创收为目标的竞争；在分配方面则普遍实行工资与经济效益挂钩甚至层层承包等等。
我认为，简单套用企业改革的做法存在很大问题。事业单位提供的是公共服务,事业单位运行和服务的目标是使社会效益最大化，而不是机构本身的效益最大化。事业单位所追求的公共利益与机构自身利益特别是从业人员的个人利益通常是不一致的，有矛盾的。鼓励事业机构追求“经济绩效”并将其与个人收入挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公众利益的结果。从这些年一些行业、一些地方改革的实践看，这种问题事实上已经很突出了。
改革不是“裁员”，甚至有可能“增员”
《瞭望东方周刊》：人事问题是事业单位改革中人们最关心的问题。事业单位改革是否会导致大量人员下岗？
葛延风：我认为，事业单位改革总体上不是“裁员”，甚至有可能“增员”。目前，中国不少事业单位确实存在人浮于事的问题，但整体来看，根据社会事业发展要求，中国事业单位的从业人员不是多了，而是少了。中国目前公共部门包括政府机关和事业单位的从业人员占全社会从业人员的比重约为5%，占城镇从业人员的比重也不过15%左右；而美国近20年来的相应比重一直保持在20%-25%之间，欧洲国家则大都在30%以上。
另外，还有不少人以减轻财政负担作为事业单位改革的出发点，也是不对的。发展社会事业是政府的基本职能，也是财政的基本职能，不是负担。至于如何提高财政投入的效率，是另外一回事。
《瞭望东方周刊》：但是事业单位为何会出现效率低下的问题呢？
葛延风：中国事业单位的问题，本质上并不是人员过多，而是机制僵化导致的效率低下，以及机构和从业人员的行为扭曲。从现实的情况看，很多人不干事，但从另一方面看，还有许多的公共服务没有人干，需要人干。因此，事业单位改革关键是调整机制，端正行为，提高公共服务效率。
合理推进改革
《瞭望东方周刊》：你认为事业单位到底应该怎样改比较合理？
葛延风：一方面，要根据相关机构的业务活动是否具有公益性，合理划分政府与市场的关系，把一些本应由市场组织的事情交给市场。另外，有些直接承担政府行政职能的机构则应回归政府机构。另一方面,对具有公益性的事业单位,也要进一步按照其各自不同的特点、运行规律,实施不同组织和管理方式。目的就是要最大限度地提高公共服务水平，最大限度地提高公共投入效率。
《瞭望东方周刊》：改革以后，事业单位与政府之间是怎样一种关系模式？
葛延风：首先需要明确，对事业单位改革不是弱化政府职能，而是更好地实现政府职能。有些事业单位，特别是承担基础性社会事业的单位，仍需由政府直接组织、管理并由财政确保经费投入；有些单位，政府主要实施宏观管理，在确保社会公益目标不发生偏离的前提下，适当给予其不同程度的自主权，包括形成以政府投入为主，多元筹资方式并举的投入体制；还有一些单位，政府主要通过法律法规及相关优惠及约束政策引导、规制，要更多地发挥机构自身的活力，鼓励民间和社会力量参与有关事业发展。
《瞭望东方周刊》：事业单位改革还涉及哪些相关政策和制度的变革？
葛延风：我认为,主要有三个方面的配套改革：一是法律法规建设；二是社会事业发展的筹资体制以及财务、资产管理体制改革，其中最核心的是财政体制改革;三是事业单位的劳动就业制度改革，包括人事制度、分配制度以及社会保障制度改革。此外,目前部分被定位为事业单位的机构，因其不具备公益属性，应逐步实施企业化转制，相关资产处置、产权制度安排以及有关人员的劳动关系和社会保障制度衔接都需要妥善解决。
《瞭望东方周刊》：你认为事业单位改革的难点在哪里？
葛延风：第一个难点是分类标准的确定。既不能继续把没有公益性的机构保留在事业单位的盘子里，也不能把有公益性的机构简单推向市场。在过去的有关改革实践中，有些地方的分类就是简单依据机构自身的市场生存能力而不是其公益性，带来的后果很突出。第二个难点是结构和布局调整问题。目前事业单位的行政管理体制条块分割问题比较突出，这对于改革的制约是非常突出的。三是人的问题。目前全国事业单位有几百万家，2800多万人。虽然总体上事业单位改革不是减人、减机构，甚至规模还会不断扩大，但按照划清政府与市场的关系的要求，现有部分机构要转企；同时，对公益性机构还要逐步调整结构、布局，并同步改革人事制度。在这一过程中，必然涉及利益关系的连续性问题，也难免会出现一些人下岗、转岗等等。对有关问题也要有充分准备，妥善处理，保护各方面利益。
事业单位为什么要改革
事业单位是具有中国特色的一种社会组织。根据民法通则，社会组织被划分为行政单位、事业单位和企业单位以及社团等四种基本类型。作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体。事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，其组织与管理体制一直具有典型的计划特征：各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。
政府直接组织、管理和投入的事业单位体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。但这种体制的问题也很突出：一是因管得过死,导致部分领域的事业单位效率低下；二是与计划经济体制下全部经济和社会事务都由政府组织的体制相关，社会事业的边界不清，一些直接从事一般性生产经营活动的机构以及部分直接从事政府行政管理职能的机构也被定为事业单位;此外，条块分割问题也一直比较突出，致使部分社会事业发展缺乏必要的整合与协调。